Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

środków przez stosunkowo zamożnych, nie wpływając jednak realnie na zmniejszenie
deficytu mieszkaniowego wśród osób niezamożnych:
− jak pokazało tegoroczne badanie CBOS2, posiadanie jakichkolwiek oszczędności
deklaruje jedynie 37% gospodarstw domowych; są to głównie zamożne, wykształcone
osoby z większych miast; osoby te posiadają jednak najczęściej niewielkie
oszczędności, które tylko w przypadku 19% ankietowanych posiadających
oszczędności wystarczyłyby na utrzymywanie się z nich przez dłużej niż pół roku;
− przy założeniu, że maksymalna możliwa premia mieszkaniowa wynosi 20%
zgromadzonych oszczędności, ale nie więcej niż 3,6 tys. zł, żeby w pełni skorzystać z
premii należałoby oszczędzić 18 tys. zł rocznie, czyli 1500 zł miesięcznie; osoby
osiągające dochody umożliwiające tak wysokie miesięczne oszczędności nie powinny
korzystać z finansowania środkami budżetu państwa, zwłaszcza, że samodzielnie
dysponują możliwościami zaciągnięcia kredytu hipotecznego w dowolnym banku
komercyjnym;
− system mógłby okazać się w tych warunkach bardzo atrakcyjny głównie dla osób
osiągających dochody w „szarej strefie”; osoby takie nie mogą uzyskać kredytu
hipotecznego ze względu na brak udokumentowanych dochodów warunkujących
posiadanie zdolności kredytowej;
− w tym kontekście istotne wątpliwości budzić może efektywność proponowanych
rozwiązań; z jednej strony proponowana forma wsparcia finansowałaby w praktyce ze
środków budżetu państwa osoby najzamożniejsze, które samodzielnie są w stanie
osiągnąć dochody umożliwiające zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na zasadach
rynkowych; z drugiej strony promowałaby osoby, które osiągają dochody w szarej
strefie;
− dodatkowo projekt ustawy nie przewiduje wprowadzenia żadnych ograniczeń
związanych np. z koniecznością przeznaczenia środków z kredytu na zaspokojenie
własnych potrzeb mieszkaniowych (a nie np. na realizację celów inwestycyjnych), nie
wprowadza ograniczenia dotyczącego nieposiadania innego mieszkania itp.;
uzasadniona jest obawa, że system nie spełni w takim razie swojej roli jako stymulator
podaży mieszkaniowej, lecz stanie się tylko atrakcyjną alternatywą inwestycyjną dla
osób najzamożniejszych, które nawet bez pomocy państwa mogłyby samodzielnie
nabywać nieruchomości mieszkaniowe;
− jednocześnie proponowany system byłby całkowicie poza zasięgiem niezamożnych
gospodarstw domowych, które nie są w stanie zaoszczędzić odpowiednich kwot
pozwalających na samodzielną realizację celów mieszkaniowych; przeciętna osoba
osiągająca dochody netto w wysokości 2 tys. zł miesięcznie i mogąca zaoszczędzić
10% dochodów, w ciągu roku jest w stanie oszczędzić 2,4 tys. zł; premia
mieszkaniowa podwyższa te oszczędności do kwoty 2,88 tys. zł; przy założeniu
oprocentowania wkładu oszczędnościowego w wysokości 3%, po 7 latach regularnego
oszczędzania osoba taka zgromadzi ok. 22 tys. zł; wraz z kredytem, który nie może

2 Polacy o swoich długach i oszczędnościach, Centrum Badania Opinii Społecznej, kwiecień 2010 r.

5
przekroczyć sumy zgromadzonych oszczędności, przykładowa osoba będzie
dysponowała kwota wystarczającą na zakup jedynie ok. 10 m2 mieszkania

(w przypadku większych miast – ok. 5-7 m2); dodatkowo, na zakup mieszkania będzie
musiała czekać aż 7 lat, mając przez ten czas zamrożone w kasie budowlanej aktywa;
w tym okresie będzie musiała również ponosić koszty zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych w inny sposób; przykład ten pokazuje, że kasy mieszkaniowe nie są
instrumentem, który mógłby stać się podstawowym elementem zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych osób o przeciętnych dochodach.

Koszty wprowadzenia systemu kas oszczędnościowo-budowlanych

Kolejną ważną kwestią wymagającą szczególnej uwagi są koszty wprowadzanego systemu
dla budżetu państwa. W uzasadnieniu do projektu wnioskodawca zakłada, że z systemu kas
oszczędnościowo-budowlanych skorzysta początkowo 200 tys. osób, a następnie 250 tys.
osób rocznie. Zakłada się ponadto, że przeciętny okres oszczędzania wyniesie 7 lat, zaś
średnia wysokość rocznych oszczędności będzie wynosić 10 tys. zł. Spowoduje to, że w 2018
roku w ramach systemu będzie oszczędzało 1 750 tys. osób. Obciążenia budżetu państwa
związane z wypłatą premii mieszkaniowej sięgną wówczas kwoty 3,5 mld zł rocznie.

Przedstawione wielkości mogą budzić wątpliwości związane ze skalą zainteresowania
systemem kas oszczędnościowo-budowlanych. Biorąc pod uwagę atrakcyjność systemu dla
osób dysponujących możliwością systematycznego oszczędzania znaczących kwot,
uwarunkowaną wysokością maksymalnej premii mieszkaniowej, a także fakt, że dla osób
gorzej sytuowanych system nie stanowi realnej możliwości zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych, można się spodziewać, że oszczędzać w kasach będą osoby, które będą
chciały wykorzystać maksymalną możliwą premię mieszkaniową. W tych uwarunkowaniach
przyjęta przez projektodawcę wartość przeciętnej rocznej premii mieszkaniowej może być
zaniżona w stosunku do rzeczywistych kwot, jakie generowałby system po wprowadzeniu
propozycji poselskiej. Przywoływane w uzasadnieniu doświadczenia Czech i Słowacji
wskazują na to, że zainteresowanie kasami budowlanymi może być nawet kilkukrotnie
wyższe niż szacowane przez projektodawcę. Wyższe zainteresowanie i wyższa przeciętna
premia mieszkaniowa może spowodować kilkukrotnie wyższe obciążenie dla budżetu
państwa, które obecnie trudno oszacować. Dodatkowo, gdyby się okazało, że efektywność
systemu jest niska, jego wygaszanie byłoby trudne ze względu na długie umowne okresy
oszczędzania, co z kolei powodowałoby konieczność długoletniego wypłacania przez
państwo premii mieszkaniowych.

Powyższe uwagi przesądzają o dużym ryzyku dla budżetu państwa wiążącym się
z wprowadzeniem systemu kas oszczędnościowo-budowlanych. Jest to szczególnie istotny
czynnik w obecnej sytuacji finansów publicznych i konieczności redukcji deficytu
budżetowego i długu publicznego, zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez Polskę
w Programie Konwergencji.

6

Rozpatrując skalę finansowania ze środków budżetowych systemu kas oszczędnościowo-
budowlanych, warto zwrócić również uwagę na obecną skalę finansowania pozostałych
instrumentów polityki mieszkaniowej państwa, które – zgodnie z dokumentem przyjętym
przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. – będą stanowić podstawę działań państwa
w sferze mieszkaniowej w najbliższych latach. Budżet państwa w 2010 roku przewidywał
finansowanie wszystkich działań realizowanych w ramach części 18. budżetu państwa w
kwocie 862,8 mln zł. Większość tej kwoty pochłonęły wydatki wynikające z tzw. starych
zobowiązań (odziedziczonych po okresie PRL), w tym także z systemu długoletniego
oszczędzania w formie tzw. książeczek mieszkaniowych. W tej sytuacji na finansowanie
najważniejszych działań polityki mieszkaniowej (budownictwo dla najuboższych,
budownictwo społeczne, program „Rodzina na swoim”, program termomodernizacji

i remontów) pozostało jedynie 295 mln zł. W projekcie budżetu państwa na 2011 rok
planowana kwota wydatków na mieszkalnictwo jest co prawda najwyższa od 2003 roku,
wzrastając rok do roku o ok. 66%, do kwoty 1 367 mln zł. Nadal jednak znaczącą część
wydatków angażowała będzie obsługa zobowiązań mieszkaniowych z przeszłości, w ramach
której w największej pozycji przewiduje się wydatkowanie 520 mln zł z tytułu refundacji
premii gwarancyjnych od likwidowanych książeczek mieszkaniowych. Tymczasem
dofinansowanie programu „Rodzina na swoim” w 2011 roku sięgnie 437 mln zł (przy
planowanym docelowym wygaszeniu programu od 2013 roku). Na budownictwo dla
najuboższych (lokale komunalne i socjalne, mieszkania chronione, noclegownie i domy dla
bezdomnych) przeznaczono 80 mln zł, zaś na program termomodernizacji i remontów – 200
mln zł.

W stosunku do kwot przeznaczonych na priorytetowe działania polityki mieszkaniowej
państwa program kas oszczędnościowo-budowlanych pochłaniałby kilkukrotnie wyższe
wydatki z budżetu państwa, nie realizując podstawowych celów i kierunków polityki
mieszkaniowej państwa. Rodziłoby to obawy o praktyczną konieczność marginalizacji lub
całkowitej rezygnacji z innych form wsparcia sektora mieszkaniowego.


Pozostałe uwagi do przedstawionego projektu

Negatywne oceny efektywności wydatkowania zakładanych w systemie środków
budżetowych są wzmacniane zakładanym mechanizmem wspomagania oszczędzania
w postaci premii mieszkaniowych i statutem kas oszczędnościowo-budowlanych.
W odróżnieniu od wcześniej funkcjonujących kas mieszkaniowych, kasy oszczędnościowo-
budowlane nie są instytucjami non-profit i działają w celu uzyskania zysku. Można się
spodziewać, że duże zainteresowanie zakładaniem kas budowlanych będą wykazywały
działające w Niemczech kasy budowlano-oszczędnościowe (Bausparkassen), aktywne

w innych krajach środkowoeuropejskich, które wprowadziły program systematycznego
oszczędzania. Jest to zrozumiałe, bowiem niemieckie kasy budowlane dysponują niezbędnym

7
doświadczeniem i know-how, które dadzą im na starcie nowego systemu przewagę
konkurencyjną.

Również w tym kontekście warto zwrócić uwagę na mechanizm zasilania takich instytucji
pieniędzmi budżetowymi. Dopłata z budżetu w formie premii mieszkaniowej będzie
dopisywana na rachunek oszczędzającego przynosząc mu tylko niskie oprocentowanie.
Tymczasem kasa budowlana będzie mogła inwestować te środki w instrumenty o wyższym
oprocentowaniu. Powoduje to, że zysk kas budowlanych, wypłacany następnie w postaci
dywidendy akcjonariuszom, powstawałby w znacznej mierze ze środków publicznych.

Wątpliwości budzi również ulokowanie kas oszczędnościowo-budowlanych w systemie
bankowym w Polsce. W szczególności należy zwrócić uwagę na kwestię nadzoru nad kasami
oraz spójności proponowanych rozwiązań z wymaganiami określonymi przez Komisję
Nadzoru Finansowego, w szczególności w Rekomendacji S(II) i Rekomendacji T.
Projektodawcy nie odnoszą się do tych kwestii, pozostawiając je – jak można przypuszczać –
przepisom Prawa bankowego. Należałoby w związku z tym wnikliwie przeanalizować
interakcje pomiędzy przepisami projektowanej ustawy, a ogólnymi zasadami udzielania
kredytów przez banki.

Należy mieć na uwadze, że propozycje zawarte w projekcie ustawy o kasach oszczędnościowo-
budowlanych mogłyby mieć istotny wpływ na sektor bankowy, a ponadto proponowane
rozwiązania skonstruowane są na tyle nieprecyzyjnie, że nie dają odpowiedzi na podstawowe
pytanie, w jaki sposób kasy oszczędnościowo-budowlane miałyby w tym sektorze funkcjonować.

Autorzy projektu ustawy proponują, aby kasy były bankami tworzonymi i działającymi w formie
spółek akcyjnych, do których w zakresie nieuregulowanym w ustawie będą miały zastosowanie
przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665,
z późn. zm.). Jednakże ze względu na specyficzny charakter działalności kas oszczędnościowo-
budowlanych powyższa propozycja powoduje z jednej strony kolizję z przepisami ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe oraz przepisami aktów wykonawczych, oraz zaleceniami
Rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego, natomiast z drugiej strony nie przewiduje
wprowadzenia regulacji szczególnych, które zapewniłyby bezpieczeństwo funkcjonowania tego
systemu. Przykładem może być kolizja z postanowieniami art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. - Prawo bankowe, zgodnie z którym przyznanie kredytu przez bank uzależnione jest od
posiadania przez kredytobiorcę zdolności kredytowej. Tymczasem projekt ustawy uzależnia
przyznanie kredytu jedynie od zgromadzenia środków na rachunku, zgodnie z postanowieniami
umowy docelowego oszczędzania. Powyższa konstrukcja nie jest ponadto spójna z wymogami
Rekomendacji Komisji Nadzoru Bankowego, w szczególności z Rekomendacją T dotyczącą
dobrych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem detalicznych ekspozycji kredytowych oraz
Rekomendacją S(II) dotyczącą dobrych praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi
finansującymi nieruchomości oraz zabezpieczonymi hipotecznie, które wprowadzają bardziej

8
szczegółowe i restrykcyjne zasady udzielania kredytów, w tym oceny zdolności i wiarygodności
kredytowej kredytobiorców.

Projekt ustawy nie przewiduje mechanizmów ograniczających ryzyko działalności kas
oszczędnościowo-budowlanych. Zatem należałoby wnikliwie rozważyć relację projektowanych
rozwiązań do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, która wprowadza,
poprzez uchwały Komisji Nadzoru Finansowego, konieczność utrzymywania odpowiednich norm
płynności płatniczej. Wydaje się, że specyficzna konstrukcja systemu kas oszczędnościowo-
budowlanych wymagałaby określenia odrębnych norm prawnych gwarantujących zabezpieczenie
płynności tego systemu.

Należy poza tym podkreślić, że warunkiem płynności systemu kas oszczędnościowo-budowlanych
jest stały napływ nowych klientów, który jest determinowany wysokością premii gwarancyjnych
oraz dobra spłacalność już udzielonych kredytów. Zatem płynność kas zależy od wysokości
zaangażowania państwa w subsydiowanie systemu, co należy ocenić negatywnie. Niezbędne
byłoby w tej sytuacji wyposażenie kas w mechanizmy zapewniające im płynność finansową
niezależnie od wysokości subsydiów państwowych.

Dodatkowo, nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu projektu, że
projekt ustawy nie jest objęty zakresem prawa europejskiego. Artykuł 2 projektu wyraźnie
wskazuje, że kasy oszczędnościowo-budowlane są bankami tworzonymi i działającymi
w formie spółek akcyjnych. W związku z tym objęte są zakresem:
1) dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r.
w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz.
Urz. UE L 177 z 30.06.2006, str. 1), ustanawiającej przepisy dotyczące podejmowania
i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz ostrożnościowego nadzoru
nad nimi,
2) dyrektywy 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r.
w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (Dz.
Urz. UE. L 177 z 30.06.2006, str. 201), ustanawiającej wymogi adekwatności
kapitałowej dla firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych oraz zasady dotyczące
obliczania funduszy własnych oraz zasady ich nadzoru ostrożnościowego.
W rozumieniu powyższych dyrektyw instytucją kredytową są przedsiębiorstwa, których
działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi
od ludności oraz na przyznawaniu kredytów na swój własny rachunek.

Ponadto, podlegający ocenie projekt ustawy przewiduje dla kas oszczędnościowo-
budowlanych zmniejszenie pewnych opłat, zwyczajowo ponoszonych przez podmioty
działające w systemie prawa bankowego. W szczególności projekt przewiduje zwolnienie
wkładów oszczędnościowych, gromadzonych w kasach zgodnie z umowami docelowego
oszczędzania, od obowiązkowej rezerwy, o której mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.).

9