Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa

W 1996 r. OECD zauważyła problem szkodliwej konkurencji podatkowej ze strony
tzw. „rajów podatkowych”, które w latach dziewięćdziesiątych stały się głównym celem
transferu kapitału z państw o gospodarce wolnorynkowej, w tym z Polski. OECD podjęła
działania na rzecz wypracowania środków ograniczających niekorzystne, dla większości
państw członkowskich, zjawisko wywołane przez szkodliwą konkurencję podatkową o
negatywnych skutkach dla decyzji inwestycyjnych i finansowych, a w konsekwencji dla
krajowych wpływów z podatków. Działania te doprowadziły do opracowania w 1998 r.
raportu, który ustalił trzy grupy krajów:
1. państwa członkowskie OECD, które zobowiązały się do wyeliminowania istniejących
szkodliwych praktyk podatkowych,
2. raje podatkowe wymienione przez OECD, wobec których mogą być podjęte środki
obronne (o statusie „raju podatkowego” decydował brak podatków albo jedynie podatki
nominalne oraz inne kluczowe czynniki tj. brak skutecznej wymiany informacji w
sprawach podatkowych, brak przejrzystości przepisów, brak faktycznie prowadzonej
działalności gospodarczej),
3. państwa nieczłonkowskie, z którymi będzie podjęty dialog w celu zbliżenia ich do
projektu.
Kolejne działania podjęte przez OECD doprowadziły do powstania listy krajów
uznanych za raje podatkowe. Lista ta została sporządzona po wzajemnej wymianie opinii i po
umożliwieniu danym terytoriom możliwości podjęcia zobowiązania wobec OECD
zaniechania praktyk podatkowych określonych jako szkodliwe. Podejmując zobowiązanie,
obszary te musiały zobowiązać się do wprowadzenia przejrzystości przepisów i skutecznej
wymiany informacji. W kwietniu 2002 r. został zredagowany, przy pełnej współpracy
terytoriów, które zobowiązały się do współpracy z OECD, ostateczny tekst modelowej
umowy stanowiącej wzorzec OECD dla skutecznej wymiany informacji, która ma na celu
wzmocnienie międzynarodowej współpracy w celu ograniczenia unikania opodatkowania i
tym samym ograniczenia skali nadużyć podatkowych.

W następstwie ustaleń podjętych na forum OECD w sprawie ograniczania szkodliwej
konkurencji podatkowej poprzez wymianę informacji podatkowej w szczególności z „rajami
podatkowymi” najpierw państwa zachodnie, a później także Rzeczypospolita Polska zaczęły
podpisywać dwustronne umowy międzynarodowe o wymianie informacji w sprawach
podatkowych z państwami lub autonomicznymi terytoriami stosującymi szkodliwą
konkurencję podatkową. Jednakże Polska zawarła dopiero 3 takie umowy: z Wyspą Man,
Jersey i Guernsey, przy czym do tej pory tylko umowa z Wyspą Man weszła w życie.

15


Z wielu względów zawieranie tychże umów nie przyniesie żadnych znaczących
korzyści dla naszej gospodarki. Nie spowoduje też wymiernego wzrostu wpływów do budżetu
państwa z tytułu podatków.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zawieranie, a potem ratyfikowanie umowy
międzynarodowej to długotrwały proces. Nawet jeśli umowa z danym „rajem podatkowym”
zostanie podpisana, to długie oczekiwanie na jej ratyfikację i wejście w życie sprawia, że
podmioty zajmujące się drenażem polskich przedsiębiorstw zdążą przenieść swoje interesy
gdzie indziej.
Wynegocjowanie, zawarcie, podpisanie i wprowadzenie w życie umów o wymianie
informacji w sprawach podatkowych z większością liczących się „rajów podatkowych”
zajmie jeszcze co najmniej dekadę. Choćby ze względu na niekorzystny w tej sytuacji dla
stanu polskiej gospodarki upływ czasu, nie można czekać tak długo na uzyskanie przez
organy podatkowe podstaw prawnych do pozyskiwania informacji, które mogą wydatnie
przyczynić się do poprawy sytuacji.
Kolejną wadą zaproponowanego przez gremium OECD rozwiązania jest konieczność
prowadzenia na szczeblu międzynarodowym skomplikowanej procedury w celu uzyskania od
drugiej strony poszukiwanych informacji. Większość z umów o wymianie informacji w
sprawach podatkowych nie zawiera instytucji automatycznej wymiany informacji, która,
mówiąc w skrócie, polega na corocznym przesyłaniu drugiemu państwu wszystkich
zgromadzonych informacji o dochodach uzyskanych przez podmioty pochodzące z tego
państwa. Taką metodę stosują Stany Zjednoczone w kontaktach dwustronnych z innymi
państwami, w tym z Polską. Natomiast umowy zawierane przez średnie i małe państwa
(również przez Polskę) dopuszczają możliwość udzielania informacji, które mogą mieć
istotne znaczenie dla administracji podatkowej i stosowania prawa podatkowego drugiej
strony jedynie na wniosek. Ponadto umowy te przewidują możliwość odrzucenia takiego
wniosku.
Wszystko to sprawia, że umowy te nigdy nie będą skutecznym narzędziem
pozwalającym organom podatkowym przeciwdziałać uchylaniu się od opodatkowania
podmiotów dokonujących transgranicznych operacji gospodarczych. Możliwości zwrócenia
się o informacje do administracji podatkowych innych państw wprowadzane tymi umowami
mogą stanowić, co najwyżej uzupełnienie dla projektowanego Rejestru Operacji
Gospodarczych. Rejestr ten będzie stanowił o wiele szybsze, obszerniejsze i skuteczniejsze
źródło informacji. Poprzez powszechny obowiązek zgłaszania transakcji określonego typu
będzie narzędziem komplementarnym, a nie wybiórczym. Poprzez wprowadzenie stosunkowo

16

krótkiego terminu na zgłoszenie operacji gospodarczej, informacja o niej będzie dostępna
organom podatkowym już po kilku tygodniach, a czasami nawet po kilkunastu dniach od
przeprowadzenia tej operacji. Funkcjonowanie Rejestru będzie w zauważalnym, stopniu
pozytywnie oddziaływać na rynek krajowy i wysokość wpływów do budżetu.

A. Podmioty, na które będzie oddziaływał akt normatywny.
Projektowana nowelizacja będzie oddziaływać na podatników dokonujących
transgranicznych operacji gospodarczych, w szczególności z podmiotami będących
rezydentami podatkowymi terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową.
Przedmiotowa nowelizacja ograniczy pokusę ukrywania przed organami skarbowymi
transgranicznych operacji gospodarczych jak również dokonywania operacji gospodarczych
zmierzających do uniknięcia opodatkowania. Utrzymywanie kontroli przez podatników
krajowych nad jednostkami „fasadowymi”, nieprowadzącymi faktycznej działalności
gospodarczej, a tworzonymi jedynie w celu uniknięcia opodatkowania, zapewne okaże się w
nowym stanie prawnym niecelowe i nieopłacalne. Wobec tego należy się spodziewać, że
prawa właścicielskie w kontrolowanych jednostkach zagranicznych będą zbywane na rzecz
innych podmiotów (zwłaszcza spoza Polski) lub jednostki te zostaną poddane likwidacji.
Wprowadzenie proponowanych konstrukcji podatkowych spowoduje także konieczność
dostosowania się do nich organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Zakres
obowiązków aparatu skarbowego zwiększy się więc w związku ze stworzeniem,
prowadzeniem i wykorzystywaniem operacji zawartych w Rejestrze Operacji Gospodarczych.

B. Konsultacje społeczne.
W celu wypracowania rozwiązań podatkowych efektywnych, a jednocześnie
uwzględniających w największym możliwym zakresie oczekiwania partnerów społecznych,
przed przekazaniem Marszałkowi Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowy projekt
ustawy został zaopiniowany przez .....................................................


C. Wpływ aktu normatywnego na dochody i wydatki sektora finansów publicznych.
Projekt ustawy nie będzie miał bezpośredniego wpływu na dochody budżetu państwa,
natomiast będzie miał pośredni wpływ na ich zwiększenie jako część pakietu ustaw

17

zmierzających do zahamowania transferu kapitału z naszego kraju. Pakiet ten w pierwszych
latach funkcjonowania powinien przynieść zwiększenie dochodów budżetu państwa od 65 do
73 mld. zł rocznie.
Proponowana nowelizacja będzie prowadzić do zwiększenia dochodów budżetowych
z tytułu podatków dochodowych, zarówno od osób fizycznych jak i prawnych. Nowe przepisy
przyczynią się do „uszczelnienia” polskiego systemu podatkowego, zniechęcając podmioty,
które dotychczas płaciły podatki w Polsce, przed transferowaniem zysków oraz majątku do
innych jurysdykcji, w tym zwłaszcza do tzw. „rajów podatkowych”. Obrazowo rzecz ujmując,
jeżeli wprowadzenie obowiązku zgłoszenia przeprowadzanych operacji transgranicznych,
którego niedopełnienie zagrożone będzie opłatą sankcyjną zniechęci podatników polskich do
uciekania z opodatkowaniem za granicę, korzyścią dla budżetu centralnego oraz budżetów
jednostek samorządu terytorialnego będą dodatkowe wpływy z tytułu podatków
dochodowych, które w przypadku braku przedmiotowej nowelizacji zasiliłyby – chociaż
oczywiście mniejszymi kwotami – budżety państw obcych (tych, w których zlokalizowane są
kontrolowane jednostki zagraniczne). Potencjalnym wpływem do budżetu państwa będą
opłaty w wysokości 19% wartości każdej operacji gospodarczej, która zostanie ujawniona
przez uprawnione organy jako niezarejestrowana mimo obowiązku. Najprawdopodobniej
jednak nie będą miały one większego znaczenia w skali wartości całkowitych dochodów
podatkowych państwa. Główny bowiem, pozytywny efekt fiskalny proponowanej nowelizacji
zaznaczy się poprzez stworzenie warunków, które przyczynią się do rezygnacji podatników z
ucieczki przed opodatkowaniem dochodów za granicę.
Powstanie i prowadzenie Rejestru Operacji Gospodarczych będzie wiązało się z
obciążeniem budżetu państwa, którego dokładne kwoty będą mogły być oszacowane dopiero
po dopracowaniu szczegółów technicznych funkcjonowania Rejestru – biorąc pod uwagę
dotychczasowe doświadczenia naszego kraju związane z procesem cyfryzacji administracji
można
założyć,
że
na
powstanie
rejestru
będzie
trzeba
przeznaczyć
6 - 8 milionów zł, natomiast na jego roczne utrzymanie kilkadziesiąt tysięcy złotych.

Projekt ustawy nakłada dodatkowe obowiązki na polskie organy podatkowe, związane
z obsługą administracyjną Rejestru Operacji Gospodarczych. Realizacja tych zadań będzie się
wiązać ze stworzeniem dodatkowych etatów w administracji publicznej potrzebnych do
realizacji nowych zadań ministra właściwego do spraw finansów publicznych jak również
dyrektorów izb skarbowych wynikających z projektowanej ustawy. Mimo obciążenia nowymi
zadaniami, należy dążyć w związku z koniecznością wprowadzania oszczędności wydatków

18

Państwa Polskiego, do ich realizacji w ramach obecnych planów budżetowych, nie
zwiększając poziomu wydatków sektora finansów publicznych w zakresie wydatków na
zasoby ludzkie.
D. Wpływ aktu normatywnego na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość,
w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw.

Projekt ustawy może pozytywnie oddziaływać na sektor przedsiębiorstw. Zatrzymanie
kapitału (dochodów podatników) w Polsce będzie oznaczało potencjalne nowe inwestycje w
kraju. Przedsiębiorcy, mając znacznie ograniczone możliwości ucieczki z dochodami za
granicę, aby zmniejszyć opodatkowanie w Polsce zapewne będą także próbować zwiększyć
pozycje kosztów w rachunku zysków i strat. Można się zatem spodziewać inwestycji w
potencjał produkcyjny. To zaś powinno się przełożyć na wartość produktu krajowego brutto,
ograniczając jej spadek lub zwiększając wzrost.
E. Wpływ aktu normatywnego na rynek pracy.
Projekt ustawy może mieć pozytywny wpływ na rynek pracy. Mechanizmy przeciwdziałające
transferowi dochodów podatników krajowych w celu ich opodatkowania za granicą, powinny
dać impuls do wykorzystania tych dochodów na rozbudowę potencjału produkcyjnego i
zwiększanie skali działalności. Można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że
będzie temu towarzyszyć także wzrost zatrudnienia.
F. Wpływ aktu normatywnego na sytuację i rozwój regionalny.
Projekt ustawy nie będzie miał bezpośredniego wpływu na sytuację i rozwój regionalny.
G. Wskazanie źródeł finansowania.

Środki potrzebne do powstania, a potem do utrzymywania Rejestru Operacji
Gospodarczych powinny zostać przewidziane w ustawach budżetowych na kolejne lata. Część
środków będzie pochodzić z opłat o których mowa w art. 86k. reszta będzie pochodzić ze
zwiększonych wpływów z tytułu podatków wywołanych ożywieniem gospodarczym
zainicjowanym projektowanymi zmianami.

H. Zgodność z prawem Unii Europejskiej.

19