Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

Wykres 9. Struktura walutowa zadłużenia SP w latach 2003-2014

Ryzyko stopy procentowej
Ryzyko stopy procentowej długu krajowego i zagranicznego podlegało podobnym zmianom
jak ryzyko refinansowania. W ostatnich latach miał miejsce wzrost udziału długu
o oprocentowaniu zmiennym, zarówno krajowego (z 12,0% na koniec 2009 r. do 22,3%
w połowie 2014 r.), jak i zagranicznego (odpowiednio z 9,6% do 16,7%), co przyczyniło się do
spadku kosztów obsługi długu SP.
Wykres 10. ATR i duration długu SP w latach 2003-2014


II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych niż SP stanowił na koniec 2013 r. 11,3% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacją (8,0% po konsolidacji) wobec 10,8% przed konsolidacją (8,5%
po konsolidacji) na koniec 2012 r. Po I półroczu 2014 r. wielkości te kształtowały się
odpowiednio na poziomie 12,6% oraz 8,7%.
Wykres 11. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w podziale na sektory
mld PLN
Przed konsolidacją
mld PLN
Po konsolidacji
107,2 108,4
90
110
70
110
95,8
100
90,1
100
80
60
31,3
90
34,2
90
76,8
21,1
70
80
18,2
80
67,8
71,3
70,5
68,8 50
60
70
62,1
12,9
70
56,7
2,3
2,3
0,4
0,2 40
50
60
60
12,5
47,5
2,0
50
40
50
30
36,9
37,7
36,9
39,7 35,9 39,4
32,3
7,0
40
40
5,1
2,8
30,1
30,1
28,2 29,7
2,7
59,9
70,4
72,8
74,1
72,2 30
28,5
30
12,3
10,8
7,5
64,3
67,4
68,4
66,8
30
2,8
20
45,3
53,5
20
11,4
10,1
7,1
5,1
2,7
20
20
39,3
21,8
24,5
27,3
30,9
31,1
33,9
10
10
10
16,6
18,4
20,2
23,3
24,5
28,1
2,9
2,4
2,1
3,6
2,1
2,8
4,4
4,1
1,5
1,8
1,9
2,0
10
2,2
1,6
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
1,2
1,3
1,7
1,7
1,8
0
0
0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013 VI 2014
2014
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych


Największy udział w tej części długu miał dług sektora samorządowego, w szczególności
zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Udział zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych przed konsolidacją do 2008 r. systematycznie spadał, począwszy od 2009 r. nastąpił

11
jego wzrost do poziomu 4,0%. Narastająca od 2009 r. różnica pomiędzy wysokością zadłużenia
sektora ubezpieczeń społecznych przed i po konsolidacji wynika z faktu, iż niedobory środków
finansowych w FUS były finansowane pożyczkami z budżetu państwa.
Wykres 12. Udział zadłużenia innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w długu sektora finansów publicznych i relacja zadłużenia do PKB
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
14%
12,6%
14%
11,3%
12%
10,5% 10,8%
12%
9,9%
8,9%
10%
8,6%
9,0%
10%
8,3% 8,5%
8,7%
7,7% 7,7%
8,0%
8%
7,6%
6,7%
7,4%
6,5%
6,6%
7,0%
7,1%
5,9% 6,0%
8%
5,4%
6,0% 5,9%
6%
5,4% 5,4%
4,0%
4,4%
6%
3,8%
4,4% 4,5%
3,5%
4,3%
3,4%
4,0%
4%
2,8% 2,9%
3,6% 3,3%
3,5%
4%
2,9% 2,8% 2,4% 2,5%
2%
2%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2014
2014
udział w długu SFP
w relacji do PKB
udział w długu SFP
w relacji do PKB


Wykres 13. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż SP przed konsolidacją
107,2 108,4
mld PLN
95,8
90
1,2
1,2
100
90,1 0,8
80
0,6
31,3 34,2
76,8
21,1
70
80
18,2
3,3
62,1
60
12,9
60
3,6
50
12,5
36,9
37,7 36,9 39,7 35,9 39,4
40
1,8
40
66,1 68,2 69,5 67,6
3,3
2,3
1,8
2,8
1,2
2,8
30
55,5
11,2 10,1
7,1
5,1
2,7
40,7
20
20
17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29,0
10
5,1
6,2
6,7
6,8
5,9
5,8
5,3
5,2
5,2
5,7
5,2
5,3
0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2014
ZOZ
JST
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty

W dalszej części podrozdziału przedmiotem analizy jest zadłużenie innych niż SP jednostek
SFP przed konsolidacją.
II.4.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
Zadłużenie JST i ich związków systematycznie rosło, na koniec 2013 r. wyniosło 69,5 mld zł
wobec 68,2 mld zł na koniec 2012 r. Po pierwszym półroczu 2014 r. nastąpił jego spadek do
poziomu 67,6 mld zł. W 2009 r. odnotowano znaczne zwiększenie rocznej dynamiki zadłużenia
(wzrost o 40,3% przed konsolidacją i 45,7% po konsolidacji). W kolejnych latach dynamika
wzrostu była stopniowo ograniczana i w 2013 r. wyniosła 1,9% zarówno przed, jak i po
konsolidacji.
Wykres 14. Kwartalne zmiany oraz roczna dynamika długu JST i ich związków przed i po konsolidacji
mld PLN
Kwartalne zmiany długu
9,5
9,8
50%
45,7%
8,5
7,6
39,0%
7,5
6,5
40%
40,3%
6,5
36,2%
4,9
5,5
30%
4,1
4,5
21,0%
3,1
3,3
3,0
3,3
3,1
3,5
16,5%
17,7%
20%
2,4
15,0%
2,2
2,5
1,8
1,8
11,7%
11,3%
1,3
19,2%
1,1
1,4
17,8%
1,5
0,8
0,9
0,5
6,1%
11,7%
10%
0,1
0,3 0,1
0,4
0,1
0,4
0,4
0,3
12,5%
4,6%
0,5
10,6% 11,3%
1,9%
3,2%
-0,2
3,7%
-0,5
-0,1
0%
1,9%
-0,3
-0,4
-0,5
-0,4
-0,7
-0,4
-0,6
-1,5
-0,8
-0,7 -1,0 -1,1 -1,1
-0,9
-1,0
-1,1
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-1,3
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Dynamika przed konsolidacją
Dynamika po konsolidacji


12
W 2013 r. łącznie JST i ich związki zanotowały deficyt w wysokości 0,3 mld zł. Jest to
wynik znacząco lepszy od wyniku z 2012 r., tj. -3,0 mld zł. Dług JST i ich związków w 2013 r.
wzrósł natomiast o 1,3 mld zł.
JST zaciągały zobowiązania przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma związek
z silną sezonowością ich wyników, choć w latach 2009-2011 istotny przyrost długu miał również
miejsce w II i III kwartale roku. W I półroczu 2014 r. odnotowano spadek długu JST łącznie
o 1,8 mld zł (przy nadwyżce budżetowej 9,6 mld zł). Podobna sytuacja miała miejsce w 2013 r.
W I półroczu 2013 r. dług spadł o 1,2 mld zł (przy nadwyżce budżetowej w wysokości
8,1 mld zł), by w drugim półroczu wzrosnąć o 2,5 mld zł.
Relacja łącznej kwoty długu JST do dochodów tych jednostek w 2013 r. kształtowała się
znacznie poniżej ustawowego limitu 60% (obowiązującego do 31 grudnia 2013 r.) i wyniosła
37,5%, co oznacza spadek o 0,6 p. proc. w porównaniu z 2012 r. W 2013 r. najwyższy średni
wskaźnik zadłużenia wystąpił w miastach na prawach powiatu (48,1%), a najniższy w powiatach
(25,5%).
Wykres 15. Zadłużenie i relacja do dochodów dla JST i ich związków
mld PLN
38,3%
80
38,1%
40%
37,5%
70
33,7%
37%
34%
60
31%
26,1%
50
28%
40
25%
21,7%
21,3%
20,5%
20,2%
66,1 68,2 69,5 67,6
30
19,7%
22%
55,5
20,7%
19%
20
40,7
16%
10
17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29,0
13%
0
10%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2014
Dług
relacja długu do dochodów

W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania
miast na prawach powiatu (45,3% w 2013 r. oraz 44,9% w I półroczu 2014 r.). Udział
zobowiązań gmin w latach 2003-2014 utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie
ok. 36-40% (na koniec 2013 r. udział wyniósł 37,0%, i pozostał na tym samym poziomie na
koniec czerwca 2014 r.), a udziały zobowiązań województw i powiatów po kilkuletnim wzroście
ustabilizowały się na poziomie ok. 8-10% (na koniec II kwartału 2014 r. wyniósł on
odpowiednio 9,7% oraz 8,5%).
Wykres 16. Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
100%
4%
3%
4%
6% 7,8%
8%
8%
8%
8%
7%
9%
9%
10%
8%
90%
9%
10%
10% 10% 10% 10% 9%
9%
8%
8%
80%
70%
51% 50% 49%
60%
45% 44% 44% 46% 43% 43% 44% 45% 45%
50%
40%
30%
20%
38% 40% 38% 38% 38% 38% 36% 40% 40% 39% 37% 37%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2014
Gminy
Miasta na prawach powiatu
Powiaty
Województwa

W 2013 r. łączna kwota długu pomniejszona o zobowiązania na realizację programów
i projektów z udziałem środków z UE przekroczyła 60% wykonanych dochodów w 37 JST
(wobec 30 JST w 2012 r.). Zdecydowana większość jednostek przekraczających wskaźnik
będący limitem określonym w ustawie o finansach publicznych to gminy. W 2013 r. cztery

13
powiaty, jedno miasto na prawach powiatu oraz jedno województwo przekroczyły dopuszczalną
wartość wskaźnika.
W strukturze zobowiązań sektora samorządowego dominowało zadłużenie krajowe, choć
udział zadłużenia zagranicznego stale się zwiększał i na koniec czerwca 2014 r. wyniósł 20%.
Największy udział w długu JST i ich związków stanowiły kredyty i pożyczki.
Wykres 17. Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
wg miejsca emisji
wg instrumentu
100%
4% 8% 11% 10% 11%
100%
4% 2% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 0% 0% 1% 1%
15% 18% 17% 18% 19% 20% 20%
16% 16% 15% 15% 16% 10% 13% 8% 8% 7% 7% 7%
80%
80%
60%
60%
96% 92% 89% 90% 89% 85%
40%
82% 83% 82% 81% 80% 80%
40%
80% 82% 83% 84% 84% 90% 87% 92% 92% 92% 92% 93%
20%
20%
0%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 VI
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 VI
2014
2014
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Kredyty i pożyczki
Papiery wartościowe
Pozostałe zobowiązania


II.4.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Zadłużenie SPZOZ na koniec 2013 r. wyniosło 5,2 mld zł, a na koniec czerwca 2014 r.
5,3 mld zł wobec 5,7 mld zł w 2012 r. Od 2007 r. w strukturze zadłużenia dominującym
składnikiem są kredyty i pożyczki. Nadal znaczący udział w zadłużeniu stanowią zobowiązania
wymagalne powstałe w wyniku nieterminowej regulacji zobowiązań. Zmiany w strukturze
zadłużenia w latach 2005-2008 wynikały z ograniczenia wzrostu zobowiązań wymagalnych przy
jednoczesnej realizacji postępowań naprawczych.
Wykres 18. Zadłużenie i struktura przedmiotowa zadłużenia SPZOZ
mld PLN
8
8 100%
8% 8%
6,7 6,8
7
7
90%
6,2
28%
1,0
5,9
80%
1,2
5,8
5,7
6
6
46%
5,1 0,9
5,3 5,2 5,2
5,2 5,3
55%
70%
59% 56% 56% 56% 58%
1,0
63% 63%
1,1
5
1,3
0,7
0,9
5
1,0 1,1
60%
1,3 1,3
4
4
50%
92% 92%
3
40%
5,8
3
72%
5,2
5,6
4,4
4,9 4,7 4,4
30%
2
4,2 4,1 4,4 3,9 4,0
2
53% 44%
20%
41% 44% 44% 44% 42% 37% 37%
1
1
10%
0
0
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
ZOZ - samorządowe
ZOZ - rządowe
2014
2014

Zobowiązania wymagalne
Kredyty i pożyczki
Pozostałe

Wykres 19. Zadłużenie SPZOZ w podziale na dług wobec sektora finansów publicznych oraz pozostałych
jednostek
mld PLN
8
8
6,7 6,8
7
6,2
7
5,9 5,8
5,7
6
5,1
5,3 5,2 5,2
5,2 5,3
6
5
3,5 3,9
5
3,6
4
3,9 3,9
4
3,2
3,6 3,7 4,0 4,5
3
4,3 4,4
3
2
2
3,3
2,6
2,9
1
1,9
2,0 1,9 1,7
1
1,5 1,3 1,2 0,9 0,9
0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
VI
2014
Sektor finansów publicznych
Pozostałe


14
W latach 2006-2013 zmniejszało się zadłużenie SPZOZ wobec sektora finansów
publicznych, na koniec 2013 r. wyniosło ono ok. 0,9 mld zł i utrzymywało się na tym poziomie
na koniec czerwca 2014 r. Wpływ na poziom zadłużenia ogółu SPZOZ-ów miała
przeprowadzana na podstawie ustawy o działalności leczniczej komercjalizacja SPZOZ-ów.
Zgodnie z zapisami ustawy podmiot tworzący SPZOZ jest zobowiązany do pokrycia jego
ujemnego wyniku w ciągu trzech miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania
finansowego. W przeciwnym przypadku podmiot tworzący jest zobowiązany do zmiany formy
organizacyjno-prawnej SPZOZ-u albo jego likwidacji. Dodatkowo jednostki, które zdecydowały
się na przekształcenie szpitali w spółki do 31 grudnia 2013 r., mogły skorzystać z umorzenia
zobowiązań publicznoprawnych przejętych po przekształconych SPZOZ-ach.
II.4.3. Zadłużenie FUS i pozostałych jednostek
Spośród pozostałych podmiotów największą pozycję w latach 2003-2014 stanowiło
zadłużenie ZUS i zarządzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w całości składały się
zobowiązania FUS. W latach 2003-2008 zadłużenie FUS systematycznie malało w wyniku
spłaty kredytów w bankach komercyjnych oraz konwersji zobowiązań wymagalnych na
obligacje SP. W 2009 r. i w kolejnych latach nastąpił znaczący wzrost zadłużenia FUS do
poziomu 31,3 mld zł na koniec 2013 r. i 34,2 mld zł na koniec czerwca 2014 r. Wzrost
zadłużenia FUS był efektem znaczącej nierównowagi funduszu będącej wynikiem niskiej
dynamiki dochodów związanej z obniżeniem w latach 2007-2008 składki rentowej
i spowolnieniem gospodarczym oraz istotnego wzrostu wydatków związanych ze świadczeniami
rentowymi i emerytalnymi. Począwszy od 2009 r. instrumentem finansowania niedoboru FUS
była pożyczka z budżetu państwa. W połowie 2014 r. stanowiła ona 99,5% całego zadłużenia
funduszu, podczas gdy zadłużenie w bankach komercyjnych zostało w całości spłacone.
Zadłużenie innych podmiotów stanowiło znikomą część długu publicznego (0,1% długu SFP
przed konsolidacją, zarówno na koniec 2013 r., jak i w połowie 2014 r.).
Wykres 20. Zadłużenie FUS i pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
mld PLN
35,5
35
32,5 1,2
40
1,2
35
30
30
25
21,9
18,8 0,8
25
20
0,6
16,0 16,2
34,2
20
14,5
31,3
15
12,4
3,6 3,3
3,3
15
2,3 8,9
10
21,1
7,9
18,2
1,8
10
5
11,2
2,8 4,0 4,6
10,1
12,5 12,9
7,1
5
5,1 1,2 1,8
2,7 2,8
0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 VI
ZUS i jego fundusze
Pozostałe
2014

II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów
publicznych
Potencjalne (niewymagalne) zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez
jednostki sektora finansów publicznych na koniec I półrocza 2014 r. wyniosły 108,7 mld zł,
wobec 108,9 mld zł, tj. 6,7% PKB w 2013 r. oraz 101,1 mld zł, tj. 6,3% PKB w 2012 r.
Dominujący udział w potencjalnych zobowiązaniach miały zobowiązania z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych przez SP. Na koniec I półrocza 2014 r. wynosiły one 104,8 mld zł
wobec 104,8 mld zł, tj. 6,4% PKB w 2013 r. oraz 97,5 mld zł, tj. 6,1% PKB w 2012 r.
Dotychczasowa działalność SP w zakresie poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych
zagrożeń dla finansów publicznych. Na koniec 2013 r. ok. 85% niewymagalnych zobowiązań
z tytułu gwarancji i poręczeń SP należało do grupy niskiego ryzyka. Wzrost niewymagalnych
zobowiązań był przede wszystkim wynikiem dużego wolumenu gwarancji udzielonych na
wsparcie rozwoju infrastruktury. Jednocześnie przewidywane wypłaty z tytułu gwarancji
i poręczeń wzrosły z ok. 5,4 mld zł do ok. 6,1 mld zł w ujęciu nominalnym i w relacji do PKB na

15