Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

II.
ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU
PUBLICZNEGO
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zmiany, jakie w ostatnich latach zaszły
w wielkości długu publicznego oraz kosztów jego obsługi, strukturze długu SP, jak również
wielkości długu potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń. Osobnym
zagadnieniem, mającym istotny wpływ na finanse publiczne, w tym zarówno na wielkość, jak
i na strukturę długu publicznego są wprowadzone w 2014 r. zmiany w systemie emerytalnym.
II.1. Wpływ zmian w systemie emerytalnym na finanse publiczne
W oparciu o wyniki przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego przeprowadzonego
w 2013 r., rząd podjął decyzję o wprowadzeniu zmian w systemie emerytalnym. Zmiany zostały
wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku
z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych i objęły m.in.:
• transfer aktywów i umorzenie papierów skarbowych – 51,5% jednostek
rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka OFE zostało umorzonych,
a aktywa im odpowiadające: skarbowe papiery wartościowe (SPW), obligacje gwarantowane
przez Skarb Państwa i gotówka zostały przekazane do ZUS. SPW po nabyciu przez Skarb
Państwa od ZUS zostały umorzone;
• zapisy na subkontach w ZUS wartości przeniesionych aktywów, z tym że w przypadku,
gdy cena czysta przekazanych aktywów na dzień 3 września 2013 r. była wyższa niż cena
czysta tych aktywów w dniu 31 stycznia 2014 r., środki na subkoncie ubezpieczonych
w ZUS zapisywane są wg wyższej z tych cen powiększonej o narosłe odsetki;
• „suwak bezpieczeństwa” – aktywa ubezpieczonych w OFE, którym do emerytury zostało
10 lat lub mniej, będą podlegały proporcjonalnemu przenoszeniu do ZUS;
• wybór w zakresie składek przekazywanych do OFE – ubezpieczeni mają okresowo
możliwość wyboru, czy część ich przyszłych składek ma być przekazywana do OFE, czy też
na subkonto w ZUS. Wysokość składki, która może być przekazywana do OFE, wynosi
2,92%;
• zakaz inwestowania OFE w SPW i obligacje gwarantowane przez SP.
Zgodnie z ustawą z 3 lutego 2014 r. OFE przekazały do ZUS aktywa o wartości rynkowej
153,2 mld zł, w tym:
• SPW o wartości rynkowej 134,1 mld zł (130,2 mld zł wg wartości nominalnej),
• obligacje Krajowego Funduszu Drogowego o wartości rynkowej 16,9 mld zł (15,6 mld zł
wg wartości nominalnej),
• inne papiery wartościowe gwarantowane przez SP o wartości rynkowej 0,3 mld zł (0,3 mld zł
wg wartości nominalnej),
• środki pieniężne o wartości 1,9 mld zł.
SPW zostały nabyte przez Skarb Państwa, a następnie umorzone. Pozostałe aktywa zostały
przekazane do Funduszu Rezerwy Demograficznej.
Umorzenie papierów skarbowych oraz konsolidacja przejętych przez ZUS obligacji KFD
skutkowały jednorazowym obniżeniem długu Skarbu Państwa o ok. 7,7% PKB, a długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych o ok. 8,6% PKB. W wyniku umorzenia SPW koszty
obsługi długu w 2014 r. zmniejszyły się o 4,6 mld zł. Również potrzeby pożyczkowe budżetu
ulegną w kolejnych latach obniżeniu na skutek poprawy wyniku FUS oraz obniżenia kosztów
obsługi długu publicznego w związku z umorzeniem obligacji skarbowych i zmniejszeniem
potrzeb pożyczkowych. Poprawa salda FUS wynikać będzie przede wszystkim z obniżenia
składki przekazywanej do OFE (na skutek niższej stawki oraz wprowadzenia dobrowolności

6
przekazywania składek do OFE)), tzw. „suwaka bezpieczeństwa” oraz z tytułu pożytków
z aktywów innych niż obligacje skarbowe przekazanych przez OFE do ZUS. Niższe potrzeby
pożyczkowe będą oddziaływały na obniżenie poziomu długu w kolejnych latach.
W związku z obniżeniem długu na skutek reformy emerytalnej progi relacji długu
publicznego do PKB zawarte w nowej regule wydatkowej zostały odpowiednio obniżone
(z pierwotnych 50% i 55% do 43% i 48%, por. rozdział VII.1).
II.2. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2003-2012 wynikały głównie ze zmian długu
SP. Zmiana długu w ujęciu nominalnym była wypadkową przede wszystkim finansowania
potrzeb pożyczkowych netto oraz zmian kursu złotego, a od 2011 r. również konsolidacji
zarządzania płynnością sektora finansów publicznych. Na koniec 2013 r. relacja państwowego
długu publicznego (definicja krajowa) wynosiła 53,9% PKB, natomiast relacja długu sektora
general government (definicja UE) ukształtowała się na poziomie 57,1% PKB. W pierwszym
półroczu 2014 r. nastąpił znaczący spadek długu (zarówno wg definicji krajowej, jak i unijnej),
głównie na skutek umorzenia SPW przekazanych przez OFE do ZUS.
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2003-2014

Wykres 2.Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2003-2014

Relacja długu publicznego do PKB wg definicji UE, wynosząca na koniec 2013 r. 57,1%,
jest wyższa niż w przypadku PDP (różnica wynika przede wszystkim z zadłużenia Krajowego
Funduszu Drogowego – KFD, zaliczanego do sektora wg definicji UE) i jednocześnie znacząco
niższa w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (87,1%) i dla strefy euro (92,7%).



1) Zgodnie z informacją przekazaną przez ZUS do PAP 18 sierpnia 2014 r., na przekazywanie składki do OFE zdecydowało się
2,56 mln osób.
2) Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 6.
3) Różnice między definicją polską a UE zostały omówione w aneksie 2, a zestawienie deficytu i długu państw UE znajduje się
w aneksie 4.

7
Wykres 3. Różnice w wielkości długu publicznego wg definicji polskiej i UE

*) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć budowy autostrad, dane z zakresu zadłużenia sektora
general government uwzględniają zobowiązania strony rządowej z tytułu budowy dwóch etapów autostrady A1 oraz odcinka II autostrady A2.
**) W związku ze zmianą struktury źródeł finansowania Agencji Rynku Rolnego, w 2004 r. została ona zaliczona do sektora general government.
Pozostałe różnice w zakresie sektora nie mają istotnego znaczenia ilościowego.
***) Zobowiązania
wymagalne, przejęcie zadłużenia w wyniku uruchomienia gwarancji, płatności początkowe swap,
zrestrukturyzowane/zrefinansowane kredyty handlowe.
Wykres 4. Czynniki wpływające na zmianę relacji długu SP do PKB

*) Pozostałe czynniki obejmują: pozostałe potrzeby pożyczkowe (w tym: saldo udzielonych pożyczek oraz prefinansowania), pozostałe zmiany
niewynikające z potrzeb pożyczkowych (zmiana długu z tytułu: zmiany stanu środków na rachunkach budżetowych, dyskonta od SPW,
kapitalizacji i indeksacji SPW, ciągnień pozakasowych, konwersji długu FUS wobec OFE na SPW, obligacji przekazanych BGK na
zwiększenie jego funduszu statutowego) oraz zmiany pozostałego długu SP (m.in. z tytułu zobowiązań wymagalnych i przyjętych depozytów
– wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych).
Zmiany w poziomie kosztów obsługi długu SP były wypadkową przyrostu długu oraz zmian
poziomów stóp procentowych i kursów walutowych. Aby zmienna wysokość kosztów obsługi
długu nie wpływała destabilizująco na konstruowanie budżetu państwa, podejmowane były
działania służące ich równomiernemu rozkładowi w czasie. Zaliczały się do nich:
• transakcje na instrumentach pochodnych – stosowane od końca 2006 r.,
• ustalanie wysokości oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zbliżonym do ich
rentowności tak, aby ograniczyć kumulację kosztów z tytułu dyskonta przy ich wykupie,
• przetargi zamiany obligacji, stosowane od 2001 r., oraz odkupu skarbowych papierów
wartościowych, służące przede wszystkim ograniczeniu ryzyka refinansowania, ale
pozwalające również na regulowanie rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.

8
Wykres 5. Koszty obsługi długu SP w latach 2003-2013

Koszty obsługi długu zagranicznego były znacznie niższe niż krajowego, co wynikało
z mniejszego udziału długu zagranicznego w długu SP oraz z różnicy poziomów stóp
procentowych na rynku krajowym i głównych rynkach zagranicznych. Wzrost kosztów obsługi
długu zagranicznego od 2009 r. wynikał ze zwiększenia roli finansowania zagranicznego oraz
z osłabienia złotego. Na znaczący wzrost kosztów obsługi długu krajowego w 2012 r. wpłynęły
większe wydatki z tytułu dyskonta od wykupywanych papierów, co było efektem struktury długu
emitowanego w latach poprzednich. Spadek rentowności w latach 2012-2013 oraz zwiększenie
udziału długu o oprocentowaniu zmiennym wpłynęły natomiast na stabilizację kosztów obsługi
długu oraz spadek średnich kosztów obsługi długu w relacji do wielkości zadłużenia w 2013 r.
Wykres 6. Rynkowe stopy procentowe a średnie koszty obsługi długu krajowego i zagranicznego SP

*) Średnie koszty obsługi długu SP zostały obliczone jako relacja różnicy kosztów i dochodów z tytułu obsługi długu w danym roku do średniej
arytmetycznej z wielkości długu na koniec bieżącego i poprzedniego roku.
**) W walucie krajowej.
II.3. Struktura długu Skarbu Państwa
Zmiany w strukturze długu SP wynikały z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów
w długim terminie, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z ryzykiem. Elastyczna polityka
emisyjna i operacje na składnikach długu powodowały, że ryzyko związane ze strukturą długu
SP nie przekraczało bezpiecznego poziomu. Na strukturę długu SP w 2014 r. wpływ miała
reforma systemu emerytalnego i związane z nią umorzenie SPW przekazanych przez OFE do
ZUS.
Ryzyko refinansowania
Ryzyko refinansowania długu krajowego od 2004 r. ulegało systematycznemu ograniczaniu,
a od 2007 r. względnej stabilizacji. Ograniczanie tego ryzyka było rezultatem:
• rosnącej roli obligacji średnio- i długoterminowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych
i jednocześnie malejącej roli bonów skarbowych;
• dużej skali przetargów zamiany;
• prefinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa roku następnego w IV kw. roku
poprzedniego;
• utrzymywania rezerwy płynnościowej budżetu państwa.

9
Wykres 7. Struktura SPW wg faktycznych terminów wykupu w latach 2003-2014

Wykres 8. Średnia zapadalność długu SP w latach 2003-2014

Na koniec 2013 r. średnia zapadalność długu krajowego ukształtowała się na poziomie 4,49
roku. Spadek średniej zapadalności długu krajowego w pierwszej połowie 2014 r. wynikał
z umorzenia części krajowych SPW w wyniku reformy emerytalnej. Ryzyko refinansowania
długu zagranicznego jest w porównaniu do długu krajowego istotnie niższe. Skokowe
ograniczenie tego ryzyka w 2005 r. wynikało z przedterminowej spłaty części zobowiązań
wobec Klubu Paryskiego, która została refinansowana emisjami obligacji o znacznie dłuższej
zapadalności. Średnia zapadalność całego długu SP utrzymuje się w ostatnich latach na
stabilnym poziomie powyżej 5 lat.
Ryzyko kursowe
Zwiększenie roli długu w walutach obcych począwszy od 2008 r. było rezultatem z jednej
strony zmienności złotego, z drugiej zaś elastycznego podejścia do realizacji celu minimalizacji
kosztów obsługi długu w kontekście ograniczeń wynikających z ryzyka kursowego.
Dopuszczono przejściowe zwiększenie finansowania zagranicznego, jeśli prowadziło to do
stabilizacji rynku krajowego, dywersyfikacji źródeł pozyskiwania kapitału oraz wykorzystania
możliwości emisji obligacji o niższej rentowności od występującej na rynku krajowym
i zaciągania nisko oprocentowanych kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych
(MIF). Udział długu nominowanego w walutach obcych w długu SP w latach 2011-2013
przekraczał nieznacznie 30%. W efekcie umorzenia części SPW (skutkującego spadkiem
wielkości długu krajowego, przy niezmienionym poziomie długu zagranicznego) w wyniku
reformy emerytalnej nastąpił wzrost udziału długu w walutach obcych w długu ogółem – na
koniec czerwca 2014 r. udział ten wynosił 34,8%.






10