Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

Warszawa, 4 lutego 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-138(6)/09






Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami (druk nr 2209).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

1


Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami (druk nr 2209)

Poselski projekt nowelizacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), dotyka przede
wszystkim bardzo złożonej materii dotyczącej wywłaszczeń nieruchomości. Proponowane
rozwiązania mają na celu usprawnienie procedur związanych z wywłaszczaniem
nieruchomości, wprowadzenie nowych zasad w zakresie ustalania odszkodowań oraz
doprecyzowanie niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zmiany
porządkowe). Do najistotniejszych zmian systemowych należy zaliczyć rozszerzenie definicji
nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i skrócenie terminów towarzyszących
poszukiwaniu osób, którym przysługują prawa do tych nieruchomości; wprowadzenie
roszczenia o nabycie nieruchomości, w sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany a
postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone; wprowadzenie trybu
uprawniającego do zajęcia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z
eksploatacją, konserwacją i remontami liniowych urządzeń infrastruktury technicznej;
wprowadzenie tzw. bezpiecznej zaliczki w przypadku niezwłocznego zajęcia nieruchomości
oraz uwzględnienia w odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości utraconych
korzyści. Pozostałe przepisy mają charakter redakcyjno-porządkujący, jak np.
doprecyzowanie definicji „stanu nieruchomości”.
Ocena propozycji zawartych w projekcie ustawy
Zmiany zaproponowane w dziale I ustawy o gospodarce nieruchomościami „Przepisy
ogólne”, polegają na uszczegółowieniu definicji „stanu nieruchomości”, poprzez
uwzględnienie w stanie nieruchomości stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury
technicznej (art. 4 pkt 17 oraz odpowiednie skorygowanie treści art. 134 ust. 2 i art. 154 ust.
1) oraz na doprecyzowaniu brzmienia art. 9 poprzez wskazanie na „trzydziestodniowy”
termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że
obowiązujące brzmienie art. 9 nasuwa wątpliwość, czy termin do wniesienia skargi na
decyzję, jest terminem trzydziestodniowym, który przysługuje stronie biorącej udział w
prowadzonym postępowaniu, czy jest to termin sześciomiesięczny, który przysługuje
prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Zaproponowane rozwiązania czynią
czytelniejszymi intencje ustawodawcy, a zatem należy ocenić je pozytywnie.
Ponadto obok zmian porządkowych w treści art. 9 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, projekt rozszerza katalog przypadków, które obecnie nie są objęte
dyspozycją tego przepisu. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, którego
decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, ma obowiązek wstrzymania z urzędu
wykonania decyzji. Zgodnie z propozycją przedstawioną w projekcie ustawy, organ nie
będzie zobowiązany do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji zaskarżonej do sądu
administracyjnego, w przypadku gdy decyzja ta została wydana w sprawach, o których mowa
w art. 124 ust. 1a, w art. 124b ust. 1 oraz w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Ocena proponowanego przepisu art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w
części dotyczącej wyłączenia art. 124b ust. 1, zostanie dokonana wraz z art. 124b.
Odnosząc się natomiast do proponowanego zastrzeżenia (wyłączenia) w art. 9 - art.
124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zauważyć, że propozycja ta
najprawdopodobniej uwzględnia zapisy rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o

2
gospodarce nieruchomościami oraz zmianie innych ustaw (druk 1891)1), który w art. 1 pkt 7
lit. a, przewiduje dodanie ust. 1a do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zaproponowane w rządowym projekcie ustawy rozwiązanie zawarte w art. 124 ust. 1a,
przewiduje, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego
lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, obligatoryjne wydanie decyzji o
niezwłocznym zajęciu nieruchomości w przypadkach, gdy wywłaszczenie będzie polegać na
czasowym ograniczeniu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1). Biorąc pod uwagę, że
obowiązujący art. 9, czyni już takie wyłączenie dla decyzji o niezwłocznym zajęciu
nieruchomości, o której mowa w art. 122, zasadne jest uzupełnienie rządowych propozycji i
poparcie w tym zakresie propozycji poselskiej.
Propozycja zmiany art. 9, w zakresie wyłączenia art. 132 ust. 1a powołującego się na
sprawy, w których wydawana jest odrębna decyzja o odszkodowaniu, jest słuszna.
Zaproponowany przepis eliminuje niejasności w zakresie wykonalność takiej decyzji
wynikające z treści art. 9, w związku z kryterium ustalenia terminu wypłaty odszkodowania, o
którym mowa w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zmiany zaproponowane w dziale II ustawy o gospodarce nieruchomościami
„Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność
jednostki samorządu terytorialnego”, polegające na nadaniu nowego brzmienia art. 43 ust. 4a
oraz art. 83 ust. 2 pkt 2, mają charakter porządkowy.
Nowelizacja przepisu art. 43 ust. 4a jest uzasadniona z tego względu, iż w poprzednich
nowelizacjach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględniona została zmiana w
organizacji sądownictwa administracyjnego. Tym samym ww. przepisem zostaną objęte,
oprócz Naczelnego Sądu Administracyjnego, również Wojewódzkie Sądy Administracyjne.
Taka zasada została już przyjęta w art. 60 ust. 1, zatem ujednolicenie ww. przepisów należy
uznać za prawidłowe.
Z kolei zmiana przepisu art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulującego wysokość stawki
procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu za nieruchomości, o których mowa w
art. 60a ust. 1, ma na celu dostosowanie do stanu prawnego, który powstał z dniem 1 stycznia
2009 r., w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwaloną przez
Sejm RP w dniu 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1412). W wyniku tej
nowelizacji część nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w art. 60 ust. 1 została
„przeniesiona” do art. 60a ust. 1 ustawy. Zatem również w ustawie nowelizującej z dnia 15
października 2008 r., zmianie powinna ulec treść przepisu art. 83 ust. 2 pkt 2 zawierającego
odwołanie do art. 60 ust. 1. Proponowana zmiana treści ww. przepisu art. 83 ust. 2 pkt 2
ustawy o gospodarce nieruchomościami koryguje to przeoczenie.
Podobny charakter ma zmiana treści art. 223 ust. 1, w której dotychczas nie dokonano
zmiany kompetencji organu właściwego w sprawach gospodarki nieruchomościami, o których
mowa w art. 60 ust. 1 oraz art. 60a ust. 1. Z dniem 1 stycznia 2009 r. kompetencje te zostały
bowiem przeniesione z ministra właściwego do spraw administracji publicznej na ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa. Zmiana ma zatem charakter porządkujący. Z tego też
względu ww. propozycje przedstawione w poselskim projekcie ustawy należy ocenić
pozytywnie.
Zmiany zaproponowane w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami
„Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości”, mają w większości
charakter systemowy. W stosunku do tych zmian zgłasza się odpowiednio, jak niżej, uwagi
lub zastrzeżenia.

1) Prace legislacyjne nad rządowym projektem zostały ukończone przez uchwalenie w dniu 5 listopada 2009 r.
ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
206, poz. 1590).

3
Projekt zakłada skrócenie do miesiąca terminu, po bezskutecznym upływie którego
można wszcząć postępowanie o podział nieruchomości (art. 97a pkt 2) albo o wywłaszczenie
(114 ust. 4) w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (obecnie
termin wynosi dwa miesiące). Zestawiając powyższe z rozszerzeniem definicji nieruchomości
o nieuregulowanym stanie prawnym, o przypadki, w których nie zakończono postępowania
spadkowego w razie śmierci jej właściciela (użytkownika wieczystego), należy zakładać, że
cel, jakim jest skrócenie czasu trwania postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do
nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zostanie osiągnięty. Zachodzi jednak
obawa, czy proponowana zmiana definicji nieruchomości o nieuregulowanym stanie
prawnym nie doprowadzi do nadmiernego ograniczenia, w postępowaniu
wywłaszczeniowym, możliwości ochrony praw przez spadkobierców zmarłego właściciela
(użytkownika wieczystego) nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 925 Kodeksu cywilnego,
spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy.
Jeżeli zatem wywłaszczana nieruchomość jest przedmiotem spadku, to jej współwłaścicielami
są spadkobiercy. Propozycja przewiduje natomiast, że za nieruchomości o nieuregulowanym
stanie prawnym będą mogły być uznane wszelkie nieruchomości, których właściciel zmarł, a
co do których postępowanie spadkowe nie zostało wszczęte, bądź jest w toku. Tym samym w
projekcie należałoby wprowadzić regulację określającą wpływ postępowania spadkowego na
toczące się postępowanie wywłaszczeniowe. Według obecnie obowiązującego stanu
prawnego, gdy zakończenie postępowania spadkowego nastąpi w trakcie prowadzonego
postępowania wywłaszczeniowego – wszczętego dla nieruchomości o nieuregulowanym
stanie prawnym, to postępowanie wywłaszczeniowe należy umorzyć (niezależnie od stopnia
jego zaawansowania) z uwagi na konieczność zapewnienia właścicielowi lub użytkownikowi
wieczystemu możliwości dobrowolnego zbycia nieruchomości lub użytkowania wieczystego.
Ponadto należy zauważyć, że prowadzone postępowanie spadkowe jest pewnego rodzaju
stanem przejściowym, z ustalonym, potencjalnym kręgiem właścicieli lub użytkowników
wieczystych. Biorąc pod uwagę, że prawo dziedziczenia jest prawem chronionym przez
Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej2), w ocenie Rządu propozycja zmiany definicji
nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym powinna zostać dokładnie
przeanalizowana pod kątem uzasadnionego interesu spadkobierców.
Projekt w art. 1 pkt 11, przewiduje możliwość zawarcia w decyzji wywłaszczeniowej
zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Należy zauważyć, że spełnienie tego celu,
powinno być obwarowane nadaniem tej części decyzji wywłaszczeniowej rygoru
natychmiastowej wykonalności. Projektodawca powinien zatem zaproponować, jakie
przesłanki będą umożliwiały nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Należy jednocześnie zauważyć, że przesłanki określone w art. 122 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, w swej istocie odnoszą się do sytuacji, w której wydano już decyzję
wywłaszczeniową (poprzedzającą zezwolenie). Projekt w tym zakresie wymaga uzupełnienia.
Jednocześnie projekt przewiduje rozszerzenie art. 122 ustawy o gospodarce
nieruchomościami o przepis ust. 4, który stwarza osobom „faktycznie” wywłaszczonym
możliwość wystąpienia z roszczeniem o nabycie, w drodze umowy, nieruchomości na rzecz
Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy cel
publiczny został zrealizowany, a z różnych przyczyn nie została wydana ostateczna decyzja
wywłaszczeniowa. Należy zauważyć, że stan, w którym właściciel (użytkownik wieczysty)

2) Badając konstytucyjne normy zawarte w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny podkreślał między innymi „nakaz dla organów państwa tworzenia takich przepisów
prawnych, które nie stanowiłyby przeszkody, a wręcz przeciwnie, zabezpieczałyby wykonanie własności i
sukcesję praw i obowiązków w drodze spadkobrania” oraz „pozytywny nakaz stanowienia takiego prawa,
które pozostawać będzie w zgodzie z wolą spadkodawcy. Nieodłącznym korelatem swobody dziedziczenia jest
swoboda rozrządzania własnością i prawami majątkowymi na wypadek śmierci” - wyrok z dnia 25 lutego
1999 r. K. 23/98, oraz wyrok z dnia 21 maja 2001 r. SK 15/2000.

4
nie miał możliwości dochodzenia rekompensaty z tytułu „faktycznego” wywłaszczenia, gdyż
nieruchomość została zajęta pod inwestycję celu publicznego bez pozbawienia (ograniczenia)
prawa do nieruchomości i tym samym bez odszkodowania, był przedmiotem interwencji
Rzecznika Praw Obywatelskich u Ministra Infrastruktury. Rząd podzielając w tym zakresie
stanowisko Rzecznika, pozytywnie odnosi się do zaproponowanych rozwiązań, sugerując
jednocześnie rozważenie przez projektodawców, czy nie byłoby lepszym rozwiązaniem
wprowadzenie administracyjno-prawnego trybu (w miejsce proponowanego
cywilnoprawnego roszenia) pozwalającego na uporządkowanie zastałego stanu prawnego na
nieruchomości. Jednocześnie zasadnym wydaje się objęcie przepisem art. 122 ust. 4, również
sytuacji, gdy wydana została decyzja o wywłaszczeniu zawierająca zezwolenie na
niezwłoczne zajęcie nieruchomości (w tym zakresie projekt wymaga odpowiedniej
modyfikacji). W ocenie Rządu regulacja ta de facto powinna dotyczyć stanu, w którym
zrealizowano cel publiczny, a nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego decyzją
ostateczną. Należy wskazać, że uchylenie decyzji wywłaszczeniowej oznacza, że
postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Zapis o uchyleniu decyzji może
również oznaczać, że w przypadku uchylenia decyzji i umorzenia postępowania powstanie
roszczenie określone w tym przepisie, co nie zawsze będzie zasadne.
Projekt przewiduje dodanie nowego art. 124b, który stanowi, że starosta, wykonujący
zadania z zakresu administracji rządowej, zobowiąże w drodze decyzji właściciela
(użytkownika wieczystego lub posiadacza) do udostępnienia nieruchomości, w celu
zapewnienia odpowiedniego dostępu, w tym dojazdu, w celu wykonania czynności
związanych z eksploatacją, konserwacją i remontami określonych w tym przepisie ciągów
drenażowych, przewodów i urządzeń - w przypadku braku zgody ze strony tego właściciela
(użytkownika wieczystego lub posiadacza). Należy zauważyć, że przepis znajdzie
zastosowanie w tych wszystkich przypadkach, w których istnieje konieczność
przeprowadzenia prac konserwacyjnyjno-remontowo-eksploatacyjnych, ale z uwagi na

nieuregulowane stosunki własnościowe, np. ustanowienie służebności przesyłu, nie jest
możliwe wykonie koniecznych prac. Zaproponowane rozwiązanie nie zastępuje służebności
przesyłu, bowiem zgoda na dokonanie ww. czynności jest wydawana, w określonym czasie,
który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124 b ust. 3). Regulacja zaproponowana jako
nowy art. 124b w ustawie o gospodarce nieruchomościami, będzie umożliwiała legalne
„wejście” na nieruchomości, na których usytuowane są urządzenia liniowe, do czasu
ustanowienia na takich nieruchomościach służebności przesyłu. Projektodawcy przewidują
wyłączenie decyzji o udostępnieniu nieruchomości z reżimu wyżej omówionego art. 9 ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Rządu zaproponowany kierunek rozwiązań jest słuszny i mieści się w
powszechnie rozumianym pojęciu zasad współżycia społecznego. Wątpliwości budzi jednak
zaproponowany szeroki katalog przypadków, w których może mieć zastosowanie powyższa
regulacja. Z brzmienia art. 124b wynika bowiem, że administracyjny tryb zobowiązania do
udostępnienia nieruchomości będzie miał zastosowanie także w celu umożliwienia wykonania
zwykłych czynności związanych z eksploatacją urządzeń przesyłowych. Tym samym
projektowana regulacja nie ogranicza możliwości wydania przez starostę decyzji
zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości jedynie do przypadków nadzwyczajnych,
kiedy wymagane jest bezzwłoczne wejście na nieruchomość, np. w celu dokonania
niezbędnych napraw przebiegających przez tę nieruchomość urządzeń przesyłowych. W
systemie prawnym nie można odnaleźć legalnej definicji pojęcia „eksploatacja”. Natomiast w
języku potocznym jest ono rozumiane jako okres użytkowania maszyn i urządzeń od
momentu ich uruchomienia do momentu całkowitego ich zużycia. Wydaje się, że instytucja
ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jako swoisty rodzaj wywłaszczenia,
winna mieć charakter wyjątkowy. Stąd słusznym jest wykorzystywanie tego instrumentu w
przypadkach koniecznych napraw i konserwacji, natomiast nie znajduje uzasadnienia