Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

Tabela 4. Podstawowe różnice dotyczące długu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
państwowy dług publiczny
dług sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
 ustawa o finansach publicznych tworzy zamknięty katalog  zakres sektora general government1) został zdefiniowany
jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych;
w ESA20102); nie został wprowadzony zamknięty katalog
jednostek;
różnice w zakresie sektora w zależności od regulacji
a) fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
 nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
 są zaliczane do sektora general government3);
b) przedsiębiorstwa publiczne nieprowadzące działalności rynkowej (np. PKP PLK S.A., Port Lotniczy Łódź sp. z o.o., szpitale
publiczne oraz jednostki ochrony zdrowia);
 nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
 są zaliczane do sektora general government;
2) tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego
 papiery wartościowe opiewające na wierzytelności  papiery wartościowe;
pieniężne (poza papierami udziałowymi);
 pożyczki;
 kredyty i pożyczki;
 gotówka i depozyty;
 przyjęte depozyty;
 zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub
umorzone);
różnice w tytułach dłużnych w zależności od regulacji
 zobowiązania wymagalne;
 - 4);
 zrestrukturyzowane bądź zrefinansowane kredyty

handlowe niezależnie od terminu zapadalności są
zaliczane do kategorii pożyczki, czyli także te o
pierwotnym terminie zapadalności poniżej lub równej
rok5);
3) wycena zobowiązań wyrażonych w walutach obcych
 wartość nominalna zobowiązań wyrażonych w walutach  zobowiązania wyrażone w obcej walucie lub wymienione
obcych podlega przeliczeniu na walutę polską według
na mocy umów — z jednej obcej waluty na jedną lub
średniego kursu walut obcych, ogłaszanego przez
więcej obcych walut — są przeliczane na inne obce
Narodowy Bank Polski, obowiązującego w ostatnim dniu
waluty według kursu uzgodnionego w ramach tych umów
roboczym danego okresu sprawozdawczego;
i są przeliczane na walutę krajową w oparciu o
reprezentatywny rynkowy kurs walutowy z ostatniego
dnia roboczego każdego roku;
4) dług potencjalny
różnice dotyczące uwzględniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relację długu do PKB
 nie jest uwzględniany.
 ograniczenia UE nie uwzględniają bezpośrednio długu
potencjalnego związanego z udzielanymi poręczeniami i
gwarancjami;
 po spełnieniu określonych kryteriów dług potencjalny
może stać się długiem podmiotu udzielającego poręczenia
lub gwarancji (operacja przejęcia długu).
1)
Urzędem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rządowych i samorządowych) jest GUS.
2)
Zgodnie z ESA2010 (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego
systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej) jednostka klasyfikowana jest do sektora instytucji rządowych i
samorządowych jeśli nie stanowi odrębnej jednostki instytucjonalnej lub jest oddzielną jednostką instytucjonalną kontrolowaną przez sektor
instytucji rządowych i samorządowych i nie prowadzi działalności rynkowej. Zdolność do prowadzenia działalności rynkowej jest sprawdzana
głównie za pomocą zwykłego kryterium ilościowego, tzn. jeżeli wskaźnik przychodów ze sprzedaży do kosztów produkcji wynosi powyżej
50%, jednostka ta jest z zasady rynkowa. Jednakże, w celu podjęcia decyzji dotyczącej tego, czy producent, który działa pod kontrolą sektora
instytucji rządowych i samorządowych, jest jednostką rynkową, należy uwzględnić również kryteria jakościowe.
3)
Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć związanych z budową infrastruktury, po spełnieniu
określonych kryteriów w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych mogą być ujmowane także nakłady inwestycyjne
poniesione przez podmioty spoza sektora realizujące inwestycje tego typu (imputed loan = pożyczka przypisana).
4)
Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w wyniku (deficycie lub
nadwyżce) sektora general government.
5)
Warunki zaliczenia zrestrukturyzowanych bądź zrefinansowanych kredytów handlowych do kategorii pożyczki zawarte są w decyzji Eurostatu z
dnia 31 lipca 2012 r. The statistical recording of some operations related to trade credits incurred by government units.
51


Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym
w państwach UE
W państwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmującej się zarządzaniem długiem SP. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy – w banku centralnym;
• model rządowy – w jednym z ministerstw (najczęściej finansów lub skarbu);
• model agencyjny – w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (choć
czasami niejedynym) zadaniem jest zarządzanie długiem.
Tabela 5. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie długiem publicznym w państwach UE

Państwo
Model
Nazwa instytucji
Austria
Österreichische Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia
Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
Grecja
agencyjny
Οργανισμός Διαχείρισης Δημοσίου Χρέους
Irlandia
National Treasury Management Agency
Łotwa
Valsts Kase
Niemcy
Finanzagentur GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity
Cypr
Υπουργείο Οικονομικών
Estonia
Rahandusministeerium
Hiszpania
Ministerio de Economía y Hacienda
Litwa
Finansų Ministeria
rządowy
Luksemburg
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Malta
Treasury Department
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Szwecja
Riksgälden
Węgry
agencyjny
Államadósság Kezelő Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Pozostałe
Dania
bankowy
Danmarsk Nationalbank

państwa UE
Bułgaria
Министерство

на финансите
Chorwacja
Ministarstvo Financija
Czechy
rządowy
Ministerstvo financí
Polska
Ministerstwo Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei şi Finanţelor
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej
sprzeczności, jaka może występować pomiędzy polityką pieniężną i zarządzaniem długiem
publicznym. Bank centralny może w takiej sytuacji:
• traktować zarządzanie długiem instrumentalnie, skupiając się na celach polityki pieniężnej,
• być mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagrożenia inflacją (gdyż
zwiększyłoby to koszty związane z zadłużeniem), wpływać na poziom stóp procentowych
lub zwiększać płynność rynku tuż przed aukcją, aby uzyskać niższe koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nałożonych na bank centralny zadań nie jest optymalna.
Ponadto, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieniężnej oraz zarządzania długiem w
52

odrębnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chińskiego muru”, mogą pojawiać się
podejrzenia co do wykorzystywania w zarządzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotyczących wysokości stóp procentowych. Prowadzi to do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz żądania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników umieszczenia zarządzania długiem w banku
centralnym jest przekonanie, że bank centralny dysponuje lepszym przygotowaniem do
prowadzenia działalności na rynku finansowym niż jednostka pozostająca w strukturach
ministerstwa.
Model rządowy dobrze sprawdza się w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodzących” lub podlegających procesowi transformacji ustrojowej, w których stopień
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, choć nie tylko tam jest stosowany. Jest to
związane z dużymi możliwościami oddziaływania rządu na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwiniętej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
stają się wady takiego rozwiązania:
• niebezpieczeństwo przedkładania krótkoterminowych celów budżetowych nad
długoterminowe cele zarządzania długiem publicznym, co może prowadzić do zwiększenia
ryzyka związanego ze strukturą długu, jak i kosztów obsługi długu w długim terminie;
• brak wystarczającej elastyczności oraz możliwości odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie ważne w przypadku wykorzystywania w
zarządzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikający ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji;
• trudności z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów wynikające z mało
konkurencyjnych warunków zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw, funduszy inwestycyjnych itp.).
Model agencyjny dominuje w państwach UE. Termin „agencja” jest jednak pewnym
uogólnieniem (nie oznacza agencji rządowej zgodnie z definicją stosowaną w prawie polskim),
ponieważ wyspecjalizowane instytucje zajmujące się zarządzaniem długiem w poszczególnych
krajach różnią się znacznie zarówno zakresem powierzonych im zadań, jak i poziomem
instytucjonalnej odrębności. Charakter agencji może mieć również wydzielona organizacyjnie i
budżetowo część ministerstwa. Wspólną cechą pozostaje wysoki poziom autonomii w wyborze
sposobu realizacji zadań. Do najważniejszych zalet tego modelu należą:
• możliwość wyboru optymalnych rozwiązań oraz realizacji długoterminowych celów
zarządzania długiem dzięki ograniczeniu ryzyka podporządkowywania decyzji
zarządzających krótkoterminowym celom polityki fiskalnej;
• zapewnienie większej przejrzystości działania zarządzających wynikające z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i niższe koszty finansowania potrzeb pożyczkowych;
• konieczność wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalających na
podejmowanie szybkich decyzji dotyczących transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarządzania długiem);
• możliwość konkurowania z komercyjnymi instytucjami finansowymi w zakresie pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów.
Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rządu, często ministra finansów, a jej
działania podlegają audytowi pod kątem zgodności z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo ważne jest przygotowanie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniających dobrą współpracę ministra finansów, który definiuje cele,
oraz agencji, która je realizuje.
Obecnie na 28 państw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w 11 z 18
państw strefy euro).


53

Aneks 4. Deficyt, dług publiczny i rentowność obligacji 10-letnich
w państwach UE oraz struktura emisji SPW w wybranych krajach
Tabela 6. Deficyt, dług publiczny1) i rentowność obligacji 10-letnich2) w państwach UE w latach 2013
i 2014
2013
2014

deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia
% PKB
% PKB
%
% PKB
% PKB
%
Grecja
-12,3
175,0
10,05
-3,5
177,1
6,93
Włochy
-2,9
128,5
4,32
-3,0
132,1
2,89
Portugalia
-4,8
129,7
6,29
-4,5
130,2
3,75
Irlandia
-5,8
123,2
3,79
-4,1
109,7
2,37
Cypr
-4,9
102,2
6,50
-8,8
107,5
6,00
Belgia
-2,9
104,4
2,41
-3,2
106,6
1,71
Hiszpania
-6,8
92,1
4,56
-5,8
97,7
2,72
Francja
-4,1
92,3
2,20
-4,0
95,6
1,67
Strefa euro3)
-2,9
91,3
2,99
-2,4
92,2
2,04
Wielka Brytania
-5,7
87,3
2,03
-5,7
89,3
2,14
Unia Europejska
-3,2
85,5
2,96
-2,9
86,9
2,21
Chorwacja
-5,4
80,8
4,68
-5,7
85,1
4,05
Austria
-1,3
80,9
2,01
-2,4
84,6
1,49
Słowenia
-14,9
70,3
5,81
-4,9
80,9
3,27
Węgry
-2,5
77,3
5,92
-2,6
76,9
4,81
Niemcy
0,1
77,3
1,57
0,7
74,9
1,16
Malta
-2,6
69,8
3,36
-2,1
68,5
2,61
Holandia
-2,3
67,6
1,96
-2,3
67,9
1,45
Finlandia
-2,5
55,6
1,86
-3,2
59,3
1,45
Słowacja
-2,6
54,6
3,19
-2,9
53,6
2,07
Polska
-4,0
55,7
4,03
-3,2
50,2
3,52
Dania
-1,1
45,0
1,75
1,2
45,1
1,32
Szwecja
-1,4
38,7
2,12
-1,9
43,9
1,72
Czechy
-1,2
45,1
2,11
-2,0
42,6
1,58
Litwa
-2,6
38,8
3,83
-0,7
40,8
2,79
Łotwa
-0,7
38,2
3,34
-1,4
40,0
2,51
Rumunia
-2,2
38,0
5,41
-1,5
39,8
4,49
Bułgaria
-0,9
18,3
3,47
-2,8
27,6
3,35
Luksemburg
0,9
23,0
1,85
0,6
22,1
1,34
Estonia
-0,2
10,1
:
0,6
10,6
:
1) Dane dot. wyniku deficytu i długu – Eurostat. Dane dla Polski – MF.
2) Stopa 10-letnia – średnia ze średnich miesięcznych rentowności obligacji 10-letnich za okres ostatnich dwunastu miesięcy; średnia dla
grudnia; Eurostat.
3) Dane za 2013 r. dla 17 krajów, dane za 2014 r. dla 18 krajów.











54

Wykres 1. Skumulowany przyrost relacji długu sektora general government do PKB w latach 2008-2014*

*) Różnica między relacją długu do PKB na koniec 2014 r. i 2007 r.
Wykres 2. Sprzedaż SPW na rynku krajowym w Polsce i wybranych krajach pod względem zapadalności
w 2015 r.*

*) w formie przetargów i syndykatu od 1 stycznia do 18 września 2015 r.
55