Rządowy projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo działalności gospodarczej

ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowują moc do dnia wejścia w życie
nowych przepisów jednak nie dłużej niż 12 miesięcy.
Ustawa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.
IV.
Informacje dodatkowe
1) Zgłoszenia lobbingowe
Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa oraz art. 52 § 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29
października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów projekt ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę – Prawo działalności gospodarczej został udostępniony w BIP
Rządowego Centrum Legislacji oraz na stronie rządowego portalu konsultacji
publicznych (konsultacje on-line). Żaden podmiot nie dokonał zgłoszenia udziału w
pracach legislacyjnych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności
lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
2) Oświadczenie o zgodności projektowanych regulacji z prawem Unii
Europejskiej
Projekt założeń jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.
3) Ocena, czy projekt ustawy będzie podlegał notyfikacji zgodnie z przepisami
dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów
prawnych
Zawarte w projekcie ustawy regulacje nie stanowią przepisów technicznych w
rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w
sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm aktów
prawnych, w związku z tym projekt nie będzie podlegał notyfikacji.

14) Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.
15) Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm..
22
Data sporządzenia
Nazwa projektu
17 lipca 2015 r.
Projekt ustawy – Prawo działalności gospodarczej

Projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo działalności Źródło:
gospodarczej

Exposè Prezes Rady Ministrów
Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Inicjatywa własna Ministra Gospodarki
Ministerstwo Gospodarki
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza
Nr w wykazie prac UD 222 i UD 223
Stanu lub Podsekretarza Stanu

Mariusz Haładyj – Podsekretarz Stanu

Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu
Grzegorz Lang – Dyrektor Departamentu Doskonalenia Regulacji
Gospodarczych, tel. 22 693 59 35, e-mail: grzegorz.lang@mg.gov.pl
Joanna Pohl, Departament Doskonalenia Regulacji Gospodarczych
Tel. 22 693 51 87, e-mail: Joanna.Pohl@mg.gov.pl
Katarzyna Skrzek, Departament Doskonalenia Regulacji Gospodarczych
Tel. 22 693 54 55, email: Katarzyna.Skrzek@mg.gov.pl
Małgorzata Gapska-Szczygieł, Departament Doskonalenia Regulacji
Gospodarczych, tel. 22 693 51 03, email: Malgorzata.Gapska-
Szczygiel@mg.gov.pl
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (SDG) obowiązuje od 2004 r. i była już wielokrotnie nowelizowana.
Ocena jej funkcjonowania (OSR ex post) wykazała, że utraciła ona charakter podstawowego aktu prawnego prawa
gospodarczego. W ustawie nie przewidziano rozwiązań, które pozwalałyby administracji na partnerskie traktowanie
przedsiębiorców, wskutek czego organy działają zbyt formalistycznie, często nie uwzględniając uzasadnionych interesów
przedsiębiorców. Władze publiczne nie mają podstaw do uwzględniania ryzyka gospodarczego i ryzyka błędów w
działalności gospodarczej. Brak też rozwiązań promujących rzetelnych przedsiębiorców, którym w związku z
prezentowaną postawą przysługiwałyby określone ułatwienia.
Obowiązująca ustawa SDG jest niekompletna. Przykładowo nie zawiera wspólnych regulacji dla działalności
gospodarczej objętej zezwoleniami, takich jak dla działalności koncesjonowanej czy też regulowanej. Wykonywanie
działalności wymagającej zezwolenia określone zostało w 27 ustawach (np. w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawie – Prawo farmaceutyczne), uzyskanie licencji wynika z dwóch ustaw (ustawy o
transporcie drogowym oraz ustawy o transporcie kolejowym), natomiast uzyskanie zgody uregulowane zostało w ustawie
o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach
nadzoru nad tymi systemami.
Ponadto przepisy o kontroli interpretowane i stosowane są rozbieżnie, co powoduje trudności w relacjach organów,
szczególnie z mikro- i małymi przedsiębiorcami. Aktualnie na podstawie ustawy SDG przedsiębiorca ma możliwość
wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów w
zakresie kontroli. Ustawa nie zawiera odrębnej regulacji o właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania
skarg na postanowienia wydane w postępowaniach kontrolnych dotyczących kontynuowania czynności kontroli. W
związku z tym nie ma jednolitego orzecznictwa w tym zakresie, ponieważ sądy różnie traktują skargi przedsiębiorców.
Niektóre są rozpatrywane przez sąd, inne odrzucane z powodu braku podstawy prawnej do wnoszenia skarg i możliwości
rozpoczęcia postępowania zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego przepisy w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy należy
uzupełnić o regulację umożliwiającą złożenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu kontroli o
kontynuowaniu czynności kontrolnych i przedłużaniu kontroli.
Przedsiębiorcy wskazują także na dużą uciążliwość przepisów szczegółowych dotyczących kontroli wykonywanych
przez poszczególne organy kontroli – stąd potrzeba uzupełnienia regulacji w zakresie kontroli wynikających z ustawy
SDG. Rocznie organy kontrolne przeprowadzają znaczną liczbę kontroli u przedsiębiorców. Przykładowo w 2013 r.
urzędy skarbowe przeprowadziły ok. 99 tys. kontroli podatkowych, Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził kontrolę
stanu sanitarnego w ok. 77 tys. obiektów użyteczności publicznej, ZUS dokonał ok. 78 tys. kontroli płatników składek. Z
raportu „Kontrole przedsiębiorstw w Polsce” (MG, sierpień 2013 r. przeprowadzonego na grupie kilkuset
przedsiębiorców) obejmującego lata 2010–2012 wynika, że blisko 13% przedsiębiorców było obciążonych kontrolą
dłużej niż 40 dni, a wpływ na to miały głównie: kontrola skarbowa, ZUS, NIK, PIP, urzędy celne. Czas trwania kontroli
u danego przedsiębiorcy wynosił minimalnie 1 dzień, a maksymalnie nawet 365 dni (przy pominięciu najdłużej
trwających kontroli skarbowych, maksymalny czas trwania kontroli wynosił 86–96 dni). W badanym okresie prawie 80%
23
przedsiębiorców podlegało co najmniej jednej kontroli, z czego ok. połowa co najmniej dwóm kontrolom. Częstotliwość
kontroli wzrasta wraz z wielkością firmy (duże firmy były kontrolowane średnio 5-krotnie w badanym okresie).
W zakresie kontroli problemem jest też niepełna wiedza podmiotów kontrolowanych o procedurach kontroli (terminie,
przebiegu i trybie kontroli). Brak znajomości procedur wśród przedsiębiorców wynika m.in. ze zmieniających się
przepisów oraz trudności z bieżącym ich śledzeniem (związanych z brakiem przygotowania prawniczego, brakiem czasu,
brakiem środków na obsługę prawną itp.).
Na brak znajomości wśród przedsiębiorców kompetencji służb kontrolnych czy kar wskazują m.in. izby gospodarcze w
korespondencji kierowanej do Ministerstwa Gospodarki (np. Jurajska Izba Gospodarcza). Ponadto wg raportu MG
„Trendy rozwojowe mikro, małych i średnich firm w ocenie przedsiębiorców w II połowie 2014 r.” ponad 1/3
ankietowanych źle lub bardzo źle oceniało istniejące przepisy i procedury w zakresie kontroli działalności gospodarczej.
Stąd zasadne jest zobowiązanie organów administracji publicznej do zamieszczenia na stronach internetowych opisów
procedur kontroli „krok po kroku”, które byłyby na bieżąco aktualizowane zgodnie ze zmieniającymi się przepisami
regulującymi tę materię.
Wg sprawozdania NSA za 2014 r. sądy kontrolujące administrację rozpatrują coraz więcej spraw (w 2014 r. do NSA i
WSA wpłynęło 95 tys. spraw, w 2013 r. 82 tys. spraw, w 2012 r. 72 tys.). Prawie 17 tys. spraw toczących się przed
sądami administracyjnymi dotyczyło skarg na decyzje ministerstw i podległych im urzędów (sądy podważyły co trzecie
rozstrzygnięcie ministrów). W 2014 r. wojewódzkie sądy administracyjne uchyliły ok. 22% zaskarżonych decyzji i
innych czynności organów administracyjnych (w 2013 r. współczynnik ten wynosił 24%, w 2012 r. – 22%). Coraz więcej
skarg dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania (w 2014 r. do sądów administracyjnych trafiło 6,5 tys. skarg na
bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania).
W systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady wymierzania kar administracyjnych, w
przeciwieństwie do prawa karnego i prawa wykroczeń. Przepisy regulujące finansowe kary administracyjne nie
pozwalają dostosować nałożonych kar do faktycznych okoliczności sprawy. Brak elastyczności kar administracyjnych,
wynikający z nieuwzględniania określonych przesłanek, takich jak: stopień naruszenia prawa, rozmiar społecznej
szkodliwości naruszenia, powoduje że wymierzana sankcja jest często nieproporcjonalna do skali naruszenia przepisów.
Ponadto, w obecnym stanie prawnym, organy administracyjne mają ograniczone możliwości stosowania np. pouczenia w
przypadku gdy podmiot naruszający przepisy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a szkodliwość naruszenia jest
znikoma albo gdy podmiot naruszający podjął działania, jakich można było wymagać, aby do naruszenia nie doszło, lub
naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W celu usunięcia luki
systemowej wskazane jest zaczerpnięcie pewnych wzorców z systemu karnego, który w wielu miejscach charakteryzuje
się większą elastycznością w tym zakresie, ułatwiającą określenie sankcji proporcjonalnej do skali i ciężaru naruszenia.
Brak jest wystarczających regulacji mających na celu angażowanie organizacji przedsiębiorców w realizację niektórych
zadań publicznych, promocję uczciwych przedsiębiorców oraz jakości produktów i usług, reprezentowanie
przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Zaangażowanie organizacji pozwoli na
wykorzystanie ich doświadczenia i wiedzy o zjawiskach charakterystycznych dla danej branży. Przykładowo włączenie
organizacji w promocję wysokiej jakości produktów i usług przyczyni się do zapewnienia optymalnych warunków
konkurencyjnych. Natomiast w przypadku postępowań administracyjnych i sądowych wiele podmiotów, zwłaszcza
małych, nie dysponuje wystarczającą wiedzą lub doświadczeniem, które umożliwiałyby sprawne załatwienie sprawy –
stąd potrzebne jest rozszerzenie uprawnień dla organizacji do reprezentowania przedsiębiorców, członków organizacji w
takich postępowaniach.
Zawarcie w obecnej ustawie SDG przepisów zarówno o charakterze zasad, jak i regulacji technicznych oraz
organizacyjnych (CEIDG) nie sprzyja jej przejrzystości i czytelności, co utrudnia przedsiębiorcy identyfikację i
interpretację przepisów właściwych dla danej sytuacji, która go dotyczy. Ustawa traci tym samym charakter swoistej
konstytucji (karty praw) dla przedsiębiorców i nie jest już przystępna dla jej adresatów.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Nowe przepisy w pierwszym rzędzie wzmocnią prawa i gwarancje dla przedsiębiorców. Określone i usystematyzowane
zostaną zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Dzięki temu powstanie zbiór norm, który
będzie oddziaływał przede wszystkim na organy stosujące prawo. Zakłada się, że ustawa – Prawo działalności
gospodarczej będzie punktem odniesienia dla adresatów prawa gospodarczego poprzez zapewnienie jej centralnego
miejsca w systemie prawa gospodarczego. Temu założeniu będą służyły rozwiązania o charakterze horyzontalnym.
Dzięki temu, z czasem, przepisy szczegółowe, w znacznie większym stopniu niż obecnie, będą opierały się o jednolite
instytucje przyjęte w przedłożonym projekcie. Wybrane propozycje:
• wzmocnienie prawa i gwarancji dla przedsiębiorców, także poprzez wyraźne zapisanie wytycznych
interpretacyjnych dla organów stosujących prawo gospodarcze (sformułowany zostanie katalog praw i
obowiązków przedsiębiorców i organów; wprowadzenie wyraźnej zasady, że przepisy prawa gospodarczego
należy stosować, uwzględniając zasady ustanowione w PDG). Takie nowe rozwiązania to m.in. wprowadzenie
zasady proporcjonalności, zasady uprawnionych oczekiwań (PDG);
24
• zmiana relacji przedsiębiorca – administracja na bardziej przyjazną i partnerską poprzez wprowadzenie zasady
domniemania uczciwości przedsiębiorcy, rozszerzenie możliwości porozumienia i dialogu organu z
przedsiębiorcą (m.in. poprzez wprowadzenie mediacji w postępowaniu administracyjnym oraz instytucję o
informowaniu o niespełnieniu przesłanek wydania decyzji zgodnej z wnioskiem) (PDG);
• wprowadzenie zasad ogólnych nakładania kar administracyjnych przez organy administracji (organy nakładając
kary administracyjne – w granicach uznania administracyjnego – będą mogły uwzględnić stopień naruszenia,
upływu czasu od naruszenia, podjęcie przez przedsiębiorcę działań naprawczych) i wprowadzenie pierwszeństwa
pouczenia przed sankcją za naruszenia mniejszej wagi (Przepisy wprowadzające PDG);
• stworzenie regulacji zupełnej, w której podstawowe ograniczenia działalności gospodarczej, czyli obszary
reglamentowane (zezwolenia, wpis do rejestru działalności regulowanej i koncesje), musiałyby zostać wyraźnie
wymienione w nowej ustawie PDG (taka reguła obecnie obowiązuje w odniesieniu do koncesji – art. 46 ust. 3
SDG), oraz opracowanie wspólnych (horyzontalnych) regulacji dla działalności gospodarczej objętej
zezwoleniami (PDG);
• zaangażowanie organizacji przedsiębiorców w realizację niektórych zadań publicznych (PDG);
• rozszerzenie uprawnień organizacji do reprezentowania przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych
(Przepisy wprowadzające PDG);
• wyłączenie z ustawy regulacji technicznych i organizacyjnych (np. CEIDG) (Przepisy wprowadzające PDG);
• uelastycznienie instytucji zawieszenia, zmiana przepisów kontroli, np. umożliwienie przeprowadzenia
wspólnych kontroli organów, możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu
kontroli o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zobowiązanie organów administracji publicznej do
zamieszczania na stronach internetowych organu opisów procedur kontroli „krok po kroku” oraz
przeprowadzania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa przez przedsiębiorców) (PDG).
Oczekiwanym efektem projektowanego rozwiązania będzie poprawa funkcjonowania przedsiębiorstw, zwiększenie
pewności prawa i kultury prawnej (w tym poprzez zwiększenie świadomości prawa wśród przedsiębiorców).
Zadania i obowiązki organów administracji regulowane są przepisami ustawowymi. Częstokroć, nawet gdy organ
administracji widzi pole do uwzględniania uzasadnionych interesów przedsiębiorców, sztywne przepisy ustawowe
uniemożliwiają nawiązanie dialogu i miarkowania środków administracyjnych. Stąd wprowadzenie zmian w tym
zakresie wymaga rozwiązań legislacyjnych.
Zwiększenie przejrzystości prawa gospodarczego wymaga przyjęcia ustawy zupełnej i zajmującej centralne miejsce w
systemie prawa gospodarczego. Zamierzony efekt nie może być osiągnięty wyłącznie rozwiązaniami pozalegislacyjnymi.
Rozważa się jednak przyjęcie dodatkowych rozwiązań pozalegislacyjnych wzmacniających rolę nowej ustawy o
działalności gospodarczej w systemie prawa polskiego (np. jako element OSR).
Oczekuje się zmiany nastawienia organów do przedsiębiorców poprzez wzmocnienie służebnej roli administracji wobec
obywateli (przedsiębiorców) i uwzględniania w większym stopniu uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Informacje na temat regulacji systemowych dotyczących wykonywania działalności gospodarczej w wybranych
krajach
Hiszpania – Ustawa o przedsiębiorczości i internacjonalizacji (28 września 2013 r.) zawiera szereg propozycji, mających
na celu rozpowszechnienie kultury przedsiębiorczości oraz ułatwianie rozpoczynania działalności gospodarczej
(nauczanie przedsiębiorczości, rejestracja, nowe formy wykonywania działalności, uproszczenia procedur
administracyjnych, kwestie podatkowe i ubezpieczeń społecznych, instrumenty wsparcia internacjonalizacji, nowy
system wiz i pozwoleń (przyciąganie inwestycji).
Francja – Brak jednej regulacji określającej prawa przedsiębiorców. Zasady podejmowania i prowadzenia działalności
gospodarczej są określone w art. 7 ustawy z dnia 2 i 17 marca 1791 r. (tzw. „Prawo Allarda”). Swoboda działalności
gospodarczej stanowi we Francji prawo publiczne (Trybunał Konstytucjonalny, 18 października 1960 roku).
Ograniczenia wolności działalności gospodarczej i swobody konkurencji są uregulowane w ustawach szczegółowych.
Dnia 14 kwietnia 2014 r. Rząd Francji przyjął dokument zawierający 50 propozycji uproszczeń dla przedsiębiorców, np.
zasada milczącej zgody, wprowadzenie zasady „powiedz nam jeden raz,” zgodnie z którą przedsiębiorca/obywatel nie
będzie musiał wielokrotnie przekazywać tych samych informacji różnym organom, ustanowienie mediatora
administracja – obywatele na poziomie lokalnym (jeden na departament), wprowadzenie testu MŚP w legislacji, projekt
decyzji administracyjnej.
Holandia – Brak jednej regulacji na wzór ustawy SDG. Analogiczne przepisy, w tym regulujące prawa przedsiębiorców,
zawarte są w kodeksie cywilnym, ustawie ogólne prawo administracyjne, ustawie o rejestrze handlowym i innych.
25
Dania – Nie ma jednej ramowej ustawy regulującej wykonywanie działalności gospodarczej. W Danii obowiązuje
ustawa o rejestrze firm CVR, w którym zarejestrowane są wszystkie duńskie firmy, bez względu na to, czy są to firmy
państwowe czy prywatne oraz jaką mają formę prawną czy organizacyjną.
Czechy – Ustawa Nr 455/1991 o działalności gospodarczej (UDG) reguluje warunki wykonywania działalności, zawiera
przepisy dot. form wykonywania działalności, form reglamentacji i rejestracji.
Węgry – Ustawa o prywatnej przedsiębiorczości (Evt., V 1990) reguluje swobodę działalności gospodarczej. Po
przystąpieniu Węgier do Unii Europejskiej ustawa ta odnosi się również do obywateli innych państw członkowskich
Wspólnoty.
Informacje na temat czasu trwania kontroli (podatkowej) oraz współpracy organów kontroli w wybranych
krajach
Niektóre kraje UE podejmują działania w celu poprawy efektywności kontroli oraz zmniejszenia uciążliwości kontroli
dla przedsiębiorców, np. poprzez łączenie organów kontroli posiadających zbliżone kompetencje w danym sektorze,
powołanie Rady Inspekcji koordynującej działania poszczególnych inspekcji (Holandia), poprzez zawieranie porozumień
o współpracy przez grupy inspekcji i tworzenie wspólnych baz danych rozpoczętych spraw, dostępnych tylko dla stron
porozumienia (Węgry).
Przedsiębiorcy zgłaszają problemy z jednoczesnymi kontrolami w większości zbadanych krajów. W wielu krajach
stosuje się rozwiązania wymagające dobrej i ciągłej współpracy organów kontrolnych.
Holandia i Wielka Brytania – instytucja „zaufanego przedsiębiorcy” – przedsiębiorca, u którego kontrole nie wykazują
nieprawidłowości może otrzymać „wakacje kontrolne”, które zmniejszają częstość kontroli. Np. w Holandii można
przeprowadzić u takiego przedsiębiorcy do 2 rutynowych kontroli rocznie, a tę liczbę można przekroczyć jedynie, gdy
urząd dysponuje informacjami o potencjalnych nieprawidłowościach.
W Norwegii funkcjonuje praktyka łączenia kontroli – komisja kontrolna reprezentuje kilka instytucji naraz.
Z kolei na Węgrzech przedsiębiorstwo ma możliwość wnioskowania o przełożenie kontroli ze względu na już trwającą
kontrolę.
Jeśli chodzi o długość kontroli, to terminy te różnią się w zależności od kraju. Przykładowo we Francji kontrola
podatkowa w przedsiębiorstwie może trwać nie dłużej niż 3 miesiące (w przypadku poważnych nieprawidłowości do 6
miesięcy), w Holandii trwa tak długo, jak jest konieczne, z tym że w małym przedsiębiorstwie czas trwania kontroli
podatkowej nie przekracza 1–2 dni, w Niemczech dla firm średnich 1–3 miesiące, w małych ok. 1 tygodnia, w Szwecji
kontrola podatkowa może trwać do kilku miesięcy.
4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
Podmioty gospodarcze
ok. 4,1 mln
GUS – na podstawie danych z
Bezpośrednie – poprawa
zarejestrowanych
REGON za 2014 r.
funkcjonowania podmiotów
podmiotów gospodarki
gospodarczych, zwiększenie
narodowej
pewności prawnej i
(w tym ok. 1,8 mln
świadomości prawa wśród
aktywnych
przedsiębiorców.
przedsiębiorców)
Organy administracji
ok. 27 tys.
GUS tablice REGON 2015 r. –
Bezpośrednie – konieczność
podmioty gospodarki
stosowania norm ustawy,
narodowej – administracja
uwzględnienie szczególnej roli
publiczna
PDG w systemie prawa
gospodarczego, w tym przy
tworzeniu przepisów
szczegółowych.
w tym organy uprawnione
ok. 40 instytucji
Przepisy prawne
Bezpośrednie – uwzględnianie
do przeprowadzania
kontrolujących
nowych zasad dot. kontroli.
kontroli
Organizacje
ok. 6 tys.
Szacunki na podstawie danych
Bezpośrednie – zaangażowanie
przedsiębiorców
GUS
organizacji przedsiębiorców w
realizację niektórych zadań
publicznych. Ułatwienie
reprezentowania
przedsiębiorców w
postępowaniach
administracyjnych i sądowych.
26