Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Drugiego Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy zmieniającego Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisaną w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, podpisanego w Warszawie dnia 17 grudnia 2014 roku

Druk nr 3435


Warszawa, 15 maja 2015 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja
Prezes Rady Ministrów

RM-10-39-15


Pan

Radosław Sikorski

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. przedstawiam Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt
ustawy
- o ratyfikacji Drugiego Protokołu
między
Rządem
Rzeczypospolitej
Polskiej a Gabinetem Ministrów
Ukrainy zmieniającego Umowę między
Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy

o zasadach małego ruchu granicznego,
podpisaną w Kijowie dnia 28 marca
2008 roku, podpisanego w Warszawie
dnia 17 grudnia 2014 roku.

W załączeniu przedstawiam także opinię dotyczącą zgodności
proponowanych regulacji z prawem Unii Europejskiej.
Ponadto uprzejmie informuję, że do prezentowania stanowiska Rządu
w tej sprawie w toku prac parlamentarnych zostali upoważnieni Minister Spraw
Wewnętrznych i Minister Spraw Zagranicznych.
Z poważaniem

(-) Ewa Kopacz
Projekt
U S T A W A
z dnia
o ratyfikacji Drugiego Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy zmieniającego Umowę między Rządem
Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu
granicznego, podpisaną w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, podpisanego
w Warszawie dnia 17 grudnia 2014 roku
Art. 1. Wyraża się zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
ratyfikacji Drugiego Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem
Ministrów Ukrainy zmieniającego Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisaną w Kijowie
dnia 28 marca 2008 roku, podpisanego w Warszawie dnia 17 grudnia 2014 roku.
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

UZASADNIENIE

I.
Potrzeba i cel ratyfikacji Drugiego Protokołu zmieniającego
Celem zmiany Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem
Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia
28 marca 2008 roku (zwanej dalej „Umową”) jest wprowadzenie do niej niektórych
nowych rozwiązań, uwzględniających w pewnym zakresie propozycje zgłoszone we
wrześniu 2012 r. przez Stronę ukraińską, a także dostosowanie postanowień Umowy do
prawa unijnego.
Obowiązująca Umowa jest pierwszym porozumieniem regulującym
problematykę małego ruchu granicznego (MRG) zawartą przez Rzeczpospolitą Polską
po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Umowa ta stanowić miała wzorzec legislacyjny
dla kolejnych porozumień tego rodzaju – czym stała się w istocie, służąc za punkt
wyjścia do negocjacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem
Republiki Białorusi o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Warszawie
dnia 12 lutego 2010 r. oraz Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a
Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w
Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r. (weszła w życie dnia 27 lipca 2012 r.). Co
jednocześnie zrozumiałe, przedmiotowa Umowa musiała przyjąć a priori pewne
rozwiązania, których celowość mogła zostać zweryfikowana dopiero po określonym
czasie ich stosowania.
Przedmiotowa Umowa wymagała renegocjacji w związku z koniecznością jej
dostosowania do przepisów rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006
r. Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu
granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich
i zmieniającego postanowienia Konwencji z Schengen (Dz. Urz. UE L 405
z 30.12.2006, str. 1). Przedmiotowe rozporządzenie nie nakłada na ubiegających się
o wydanie zezwolenia MRG dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy
ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 13 obowiązującej Umowy.
Wskazane postanowienie umowne jest zatem niezgodne z prawem Unii Europejskiej, na
co zwróciła uwagę Komisja Europejska, kierując do Strony polskiej w 2012 r. wniosek
o wyjaśnienia w tej sprawie, sformułowany w ramach mechanizmu EU Pilot. W
1
związku z powyższym usunięto ww. normy z Umowy, mając na celu uzgodnienie jej z
prawem Unii Europejskiej.
Konieczność dostosowania treści Umowy do wymogów prawa Unii
Europejskiej wynikała też z wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
orzeczenia w dniu 21 marca 2013 r. w sprawie C-254/11 (tzw. sprawa Shomodi)
i w konsekwencji skierowania przez Komisję Europejską w dniu 24 lipca 2013 r.
wniosku wystosowanego w ramach procedury EU Pilot o udzielenie przez Stronę
polską stosownych wyjaśnień w kontekście dostrzeżonej niezgodności z prawem Unii
Europejskiej. Przedmiotowe orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
wydane w trybie prejudycjalnym, rozstrzygnęło wątpliwość dotyczącą stosowania do
osób przekraczających granicę państwa należącego do obszaru Schengen na podstawie
zezwolenia MRG ograniczenia w łącznej długości dopuszczalnego pobytu, jakie
obowiązuje cudzoziemców niepodlegających obowiązkowi wizowemu, przebywających
w obszarze Schengen. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji wykonawczej do Układu
z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartego między Rządami Państw Unii
Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej
w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239
z 22.09.2000, str. 19, z późn. zm.) przedmiotowe osoby mogą przebywać w obszarze
Schengen przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy od daty pierwszego wjazdu).
Pytanie prejudycjalne zadane przez sąd węgierski dotyczyło słuszności stosowania
zasad dorobku Schengen do instytucji małego ruchu granicznego, regulowanej
rozporządzeniem (WE) nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. Parlamentu
Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego
na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego
postanowienia Konwencji z Schengen (Dz. Urz. UE L 405 z 30.12.2006, str. 1, z późn.
zm.) i dwustronnymi umowami o zasadach małego ruchu granicznego, zawieranymi na
podstawie ww. rozporządzenia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej z
państwami trzecimi. Przywołane rozporządzenie nie wprowadza bowiem ww.

1) Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia
26 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006
ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny
Schengen), konwencję wykonawczą do Układu z Schengen, rozporządzenia Rady (WE) nr 1683/95
i (WE) nr 539/2001 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 i (WE)
nr 810/2009 (Dz. Urz. UE L 182 z 29.06.2013, str. 1), które weszło w życie w dniu 18 października
2013 r., a zatem już po opublikowaniu orzeczenia w sprawie Shomodi, ww. okres nie powinien
przekraczać 90 dni w ciągu każdego stuosiemdziesięciodniowego okresu.
2
ograniczenia przyjętego w Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen (i ogólnie:
dorobku Schengen), a jedynie przewiduje (w art. 5), że dwustronne umowy o zasadach
małego ruchu granicznego „określają maksymalny dozwolony czas trwania każdego
nieprzerwanego pobytu w ramach zasad małego ruchu granicznego, który nie może
przekroczyć trzech miesięcy”. Wykonująca cytowany przepis Umowa ogranicza (art. 4
ust. 1) przedmiotowy czas trwania pobytu do „60 dni, licząc od dnia wjazdu”, stanowi
jednak przy tym – podobnie jak inne umowy o zasadach małego ruchu granicznego,
zawierane przez państwa członkowskie UE, w tym kwestionowana w omawianym
orzeczeniu umowa węgiersko-ukraińska – że „łączny okres pobytu nie może
przekraczać 90 dni w okresie każdych sześciu miesięcy liczonych od dnia pierwszego
wjazdu”.
Zgodnie z tezą przywołanego orzeczenia do zasad małego ruchu granicznego nie
należy stosować cytowanych postanowień Konwencji wykonawczej do Układu z
Schengen (oraz szerzej: dorobku Schengen), a zatem należy przyjąć, że łączny pobyt
osób wjeżdżających na terytorium państwa obszaru Schengen nie jest ograniczony do
90 dni w okresie sześciu miesięcy od dnia pierwszego wjazdu (w obecnym stanie
prawnym, po wejściu w życie rozporządzenia nr 610/2013: w okresie każdych 180 dni).
Jedynym dopuszczalnym w umowach o zasadach małego ruchu granicznego
ograniczeniem pobytu posiadaczy zezwolenia MRG w strefie przygranicznej Państwa
drugiej Strony pozostaje zatem wyznaczenie maksymalnej długości każdorazowego
pobytu, które nie może przekroczyć trzech miesięcy. Tym samym powstała konieczność
zmiany Umowy stosownie do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
w celu zapewnienia zgodności przedmiotowej Umowy z dorobkiem orzeczniczym
Trybunału, a szerzej – z prawem Unii Europejskiej. Równocześnie – mając na
względzie duże zainteresowanie obywateli Ukrainy przekraczaniem granicy w ramach
małego ruchu granicznego oraz korzyści gospodarcze i społeczne odnoszone dzięki
temu przez mieszkańców strefy przygranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
– postanowiono wydłużyć dopuszczalny jednorazowy pobyt w strefie przygranicznej do
90 dni, czyli do maksymalnej długości określonej w rozporządzeniu 1931/2006.
Celem renegocjacji Umowy było również wyjście naprzeciw zgłoszonym przez
Stronę ukraińską propozycjom dotyczącym zniesienia opłat za wydawanie zezwoleń
MRG oraz skrócenia czasu oczekiwania na wydanie tych dokumentów. Uwzględnienie
ich było możliwe jedynie w pewnym zakresie, jakim jest zwolnienie z opłaty
3