Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Drugiego Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy zmieniającego Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisaną w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, podpisanego w Warszawie dnia 17 grudnia 2014 roku

Zmiana Umowy przyczyni się do zmniejszenia dochodów budżetu państwa
w części 45 – Sprawy zagraniczne i członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej. W 2014 r. dwa urzędy konsularne na Ukrainie: Konsulat Generalny (KG)
Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie i Konsulat Generalny Rzeczpospolitej Polskiej w
Łucku, będące organami właściwymi do wydawania zezwoleń MRG, wskazanymi w
załączniku nr 3 do Umowy, przyjęły łącznie 46 807 wniosków o wydanie zezwoleń. Z
tej liczby 12 156 wnioskodawców skorzystało ze zwolnień z opłaty konsularnej (liczba
ta obejmuje zwolnienia z opłaty z mocy prawa, jak i na podstawie decyzji konsula). Z
powyższego wynika, że w 2014 r. z tytułu opłaty konsularnej za wydanie zezwolenia
MRG dochody budżetu państwa zwiększyły się o sumę łączną 693 020 euro.
Dla porównania, w 2013 r. dwa ww. urzędy konsularne przyjęły łącznie 51 692 wnioski
o wydanie zezwoleń. Z tej liczby 12 184 wnioskodawców skorzystało ze zwolnień
z opłaty konsularnej (liczba ta obejmuje zwolnienia z opłaty z mocy prawa i na
podstawie decyzji konsula). Z powyższego wynika, że w 2013 r. z tytułu opłaty
konsularnej za wydanie zezwolenia MRG dochody budżetu państwa zwiększyły się
o sumę łączną 790 160 euro. Według obliczeń KG we Lwowie i w Łucku ok. 50%
wniosków złożonych w 2013 r. i 2014 r. pochodziło od osób, które występowały o
drugie zezwolenie (tj. od osób, których pierwsze zezwolenie wydane w 2011 r. wygasło
po upływie dwóch lat), przy czym w KG w Łucku odsetek osób ubiegających się
o pierwsze zezwolenie wynosił ok. 70%. Podobnie kształtowała się proporcja osób
ponownie aplikujących o wydanie drugiego zezwolenia w 2011 r., kiedy KG we
Lwowie i w Łucku przyjęły łącznie 48 513 wniosków, z których dochód dla budżetu
państwa wyniósł 748 580 EUR, oraz w 2012 r., kiedy KG we Lwowie i w Łucku
przyjęły łącznie 57 393 wnioski, w tym 11 406 bez opłat konsularnych, co przyniosło
zwiększenie dochodu budżetu państwa o 918 940 euro. Ponieważ zgodnie
z postanowieniami Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem
Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego drugie i kolejne zezwolenia
wydawane są na okres ważności 5 lat, osoby, które otrzymały drugie zezwolenie
w latach 2011–2013 będą ponownie aplikowały o nowy dokument odpowiednio w
latach 2016–2017. Z powyższego wynika, że w roku bieżącym, tak jak w latach
kolejnych, większość wniosków o wydanie zezwoleń będzie pochodziła od osób po raz
pierwszy wnioskujących o jego wydanie i wnoszących z tego tytułu opłatę konsularną
(od stycznia do grudnia 2014 r. urzędy konsularne w Łucku i we Lwowie wydały
9
łącznie 38 596 zezwoleń MRG). Można oczekiwać, że to zainteresowanie, przynajmniej
w okresie najbliższych kilku lat, utrzyma się nadal, pozwalając na osiąganie
zmniejszonego, jednak względnie wysokiego przychodu z tytułu wnioskowania
o pierwsze zezwolenie.
Jakkolwiek nie jest możliwe precyzyjne określenie o jaką kwotę mogą zostać
w dalszej perspektywie czasowej uszczuplone dochody budżetu państwa w związku
z zaprzestaniem pobierania opłat konsularnych za wydanie drugiego i kolejnego
zezwolenia MRG, można spodziewać się, iż docelowo dochody budżetu państwa w tym
zakresie będą kształtować się na poziomie ok. 20–30% wpływów z 2014 r.
Dodatkowym obciążeniem dla budżetu państwa mogą być również koszty
udzielania świadczeń medycznych w stanach nagłych osobom przekraczającym granicę
w ramach małego ruchu granicznego, które nie będą mogły pokryć kosztów takich
świadczeń i nie zawarły dobrowolnych umów ubezpieczenia zdrowotnego.
Oszacowanie kosztów udzielenia pomocy medycznej, odnoszących się wyłącznie do
obywateli Ukrainy posiadających karty MRG, pozostaje trudne do realizacji. Ostatnie
zweryfikowane dane Ministerstwa Zdrowia, którymi dysponuje MSZ, pochodzą z
2012 r., w którym podmioty lecznicze (bez uwzględnienia kontraktowanych
„za gotowość” kosztów zespołów ratownictwa medycznego) z obszarów graniczących
z Ukrainą udzieliły Ukraińcom świadczeń w stanie nagłym 66 razy na łączną kwotę
209 996,56 zł, z czego nie uzyskały zapłaty 24 razy, w łącznej wysokości 23 138,25 zł.
Powyższe wartości zarówno w odniesieniu do zidentyfikowanej liczby udzielonych
świadczeń, jak i ich kosztów, biorąc pod uwagę bardzo dużą skalę obecności obywateli
Ukrainy w Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać za nieznaczne. Dodatkowo wypada
uwzględnić, że powyższe dane nie odnoszą się wyłącznie do osób korzystających z
zezwoleń MRG i mogą obejmować także obywateli Ukrainy przebywających w Polsce
na podstawie innych tytułów pobytowych.
Nowy stan prawny może spowodować zwiększone obciążenie dla budżetu
podmiotów leczniczych z tytułu kosztów niezrefundowanych świadczeń. Można jednak
oczekiwać, że to obciążenie finansowe nie będzie bardzo istotne, bowiem ogólna liczba
świadczeń udzielanych dotychczas obywatelom Ukrainy w obszarach przygranicznych
nie jest znacząca. Ponadto trzeba brać pod uwagę, że wprowadzenie przedmiotowej
zmiany jest wymagane w celu konieczności dostosowania obowiązującej Umowy do
prawa unijnego.
10
Równocześnie należy jednak spodziewać się znacznego poziomu wpływów do
budżetu państwa z tytułu podatków pośrednich. Na granicy polsko-ukraińskiej
w ramach małego ruchu granicznego w III kwartale 2014 r. odnotowano 2,2 mln
odpraw, co stanowiło 51,8% przekroczeń tego odcinka granicy przez cudzoziemców.
W porównaniu z poprzednim kwartałem liczba przekroczeń granicy w ramach MRG
była o 14,5% większa, a w stosunku do analogicznego okresu 2013 r. – o 13,0%
większa. Szacunkowa wartość wydatków poniesionych w Polsce przez cudzoziemców
przekraczających granicę polsko-ukraińską w ramach MRG w III kwartale 2014 r.
wyniosła 680,1 mln zł, co stanowiło 41,9% wydatków cudzoziemców przekraczających
granicę polsko-ukraińską. Wydatki te były o 38,8% wyższe niż w poprzednim kwartale
i o 4,8% wyższe niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. Średnie wydatki
poniesione w Polsce przez cudzoziemca przekraczającego granicę polsko-ukraińską
w ramach MRG w III kwartale 2014 r. wyniosły 615 zł (w poprzednim – 508 zł),
podczas gdy w III kwartale 2013 r. – 664 zł. Zgodnie z danymi Głównego Urzędu
Statystycznego obywatele Ukrainy przekraczający w 2012 r. granicę Rzeczypospolitej
Polskiej na podstawie zezwoleń MRG zakupili w Polsce towary i usługi o łącznej
wartości 1,49 mld zł, co stanowi 41% wszystkich wydatków dokonanych przez
obywateli Ukrainy w naszym kraju w ubiegłym roku. Zgodnie z danymi za 2013 r.
wartość wydatków dokonanych przez obywateli Ukrainy przekraczających granicę na
podstawie MRG rosła: w wymienionym okresie zakupili towary i usługi o łącznej
wartości ok. 2,3 mld zł.
W pierwszych trzech kwartałach 2014 r. wydatki osób korzystających z kart
MRG na podstawie Umowy nieco zmalały (I kwartał – 454,1 mln zł, II kwartał - 489,9
mln zł, III kwartał - 680,1 mln zł). Dokonywanie zakupów jest najczęściej
deklarowanym celem podróży do Rzeczypospolitej Polskiej wśród tej kategorii osób.
Średnia wartość jednorazowych zakupów dokonywanych w Polsce przez posiadaczy
zezwoleń MRG ze strefy przygranicznej Ukrainy wyniosła w kwartałach I–IV 2013 r.
odpowiednio 489 zł, 632 zł, 664 zł i 661 zł. W I, II oraz III kwartale 2014 r. wartość ta
wyniosła odpowiednio 503 zł, 508 zł oraz 664 zł.
Wypada przy tym zauważyć, że zgodnie z danymi GUS ruch osobowy
posiadaczy zezwoleń MRG wykazuje wciąż zwiększającą się tendencję. Tytułem
przykładu, liczba każdorazowych przekroczeń granicy przez obywateli Ukrainy na
podstawie zezwoleń MRG w 2012 r. wzrosła w stosunku do 2011 r. o 18,4%
11
(z 5,04 mln do 5,97 mln). Podobnie, w 2013 r. posiadacze zezwoleń MRG przekroczyli
granicę polsko-ukraińską 7,5 mln razy (w I kwartale – 1,7 mln razy, w II kwartale – 1,8
mln razy, w III kwartale – 2 mln razy i w IV kwartale – 2,2 mln razy). W I, II oraz
III kwartale 2014 r. wartość liczby przekroczeń była zbliżona do tej z analogicznego
okresu roku poprzedniego. Wartości te są wyższe odpowiednio o 18,1%, 19,1%, 32,5%
i 29,2% w stosunku do poszczególnych kwartałów 2012 r.
Korzyści płynące ze zwiększenia się małego ruchu granicznego odnoszą
w szczególności handlowcy i przedsiębiorcy z regionów przygranicznych, a także –
w sposób pośredni – jednostki samorządu terytorialnego znajdujące się w strefie
przygranicznej. Należy prognozować, że wskazana tendencja zwyżkowa będzie się
utrzymywać, a także może znacznie wzrosnąć po wprowadzeniu zmian, mając na
uwadze w szczególności udział posiadaczy zezwoleń MRG w łącznej sumie wydatków
ponoszonych przez obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wydaje się zatem, że w tej perspektywie powyższe korzyści przeważać będą nad
zakładanymi obciążeniami dla budżetu państwa.
Jak zauważono powyżej, wejście w życie Protokołu będzie miało dodatni wpływ
na rozwój regionalny i ożywienie gospodarcze rejonu przygranicznego, a także – jak
należy się spodziewać – na lokalny rynek pracy. Nie będzie miało ujemnego wpływu na
konkurencyjność wewnętrzną. Wejście w życie Protokołu nie spowoduje potrzeby
zwiększenia zatrudnienia w placówkach zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej (m.in.
dzięki wprowadzeniu postanowienia dotyczącego outsourcingu).
Stosowanie Protokołu nie będzie ponadto powodowało zagrożenia dla porządku
publicznego ani bezpieczeństwa państwa. Planowane zmiany nie prowadzą do
uchylenia postanowień obowiązującej Umowy dotyczących tych zagadnień.
Zawarcie Protokołu nie spowoduje konieczności dokonywania zmian w prawie
polskim. Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej i w istotnym zakresie
dostosowuje on obecnie obowiązującą Umowę do prawa Unii Europejskiej.
Zawarcie Drugiego Protokołu będzie mieć wpływ na funkcjonowanie
Konsulatów Generalnych Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie i w Łucku oraz
Konsulatu Generalnego Ukrainy w Lublinie, jak również na cudzoziemców (głównie
obywateli Ukrainy) i formalnie – choć w zdecydowanie mniejszym stopniu – obywateli
polskich zamieszkujących określone w Umowie i Protokole strefy przygraniczne obu
państw, którzy ubiegają się w ww. urzędach konsularnych o wydanie zezwolenia MRG.
12
Należy jednak zauważyć, że ze względu na obowiązujące zniesienie wiz
krótkoterminowych dla obywateli polskich udających się na Ukrainę wejście w życie
Protokołu de facto nie będzie dotyczyć obywateli polskich ani polskich osób prawnych.

IV. Tryb zmiany Umowy i związania Drugim Protokołem zmieniającym
Zgodnie z art. 18 Umowy jej zmiana jest dokonana w drodze zawarcia Drugiego
Protokołu zmieniającego.
Mając na uwadze, iż Umowa została zawarta jako międzyrządowa w drodze
ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, gdyż dotyczy ona materii
ustawowej, tj. zasad i warunków wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu cudzoziemców z terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, trybu postępowania oraz organów właściwych w sprawach
dotyczących małego ruchu granicznego – określonych w ustawie z dnia 12 grudnia
2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.) – jej zmiana podlega również
ratyfikacji za zgodą wyrażoną w ustawie, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia
14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, z późn.
zm.). Zmiana Umowy dotyczy bezpośrednio spraw objętych materią ustawową, dlatego
nie ma do niej zastosowania prosty tryb związania, o którym mowa w art. 13 ust. 2
pkt 3 ustawy o umowach międzynarodowych.

13