Komisyjny projekt ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich oraz o zmianie niektórych ustaw

Warszawa, 15 września 2010 r.
BAS-WAPEiM-1358/10

Pan
Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
o zgodności komisyjnego projektu ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie
w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich oraz o zmianie
niektórych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Konstanty
Miodowicz) z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47, ze zm.) sporządza się następującą opinię:

I.
Przedmiot projektu ustawy
Przedmiotem
komisyjnego
projektu ustawy o bezpieczeństwie i
ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich oraz o
zmianie niektórych ustaw jest określenie podmiotów odpowiedzialnych za
ratownictwo górskie oraz podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie
bezpieczeństwa osób przebywających w górach i na zorganizowanych terenach
narciarskich, określenie obowiązków osób przebywających w górach oraz na
zorganizowanych terenach narciarskich i warunków ich bezpieczeństwa, a także
uregulowanie nadzoru i kontroli nad ratownictwem górskim.
Projekt nakłada obowiązek świadczenia usług z zakresu ratownictwa
górskiego na dwa stowarzyszenia: Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie
Ratunkowe i Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe. Projekt przewiduje
także dofinansowanie z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu
terytorialnego wykonywania zadań z zakresu ratownictwa górskiego
Projekt przewiduje zmiany w następujących ustawach: z dnia 18 stycznia
1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675, ze zm.), z dnia 8
września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz.
1410, ze zm.), z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z
2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie
przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 91, poz. 1220, ze zm.).
Ustawa ma wejść w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.



2
II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
a) Kwestia
bezpieczeństwa i ratownictwa w górach i na
zorganizowanych terenach narciarskich zasadniczo pozostaje poza zakresem
regulacji prawa Unii Europejskiej. Należy jednak zwrócić uwagę na przepis art.
106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z tym
przepisem, przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają normom
Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich
stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu
poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być
naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
Zakres stosowania przepisu art. 106 ust. 2 TfUE może zostać
doprecyzowany przez Komisję Europejską, która zgodnie z art. 106 ust. 3 TfUE
jest uprawniona do kierowania do państw członkowskich stosownych dyrektyw
lub decyzji, dotyczących m.in. szczegółowych zasad udzielania pomocy
publicznej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Decyzją taką jest decyzja
Komisji 2005/842/WE z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86
ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w formie rekompensaty z
tytułu świadczenia usług publicznych przyznanej pewnym przedsiębiorstwom
świadczącym usługi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 312 z
29.11.2005 r., s. 67; dalej: decyzja).
W preambule (motywy 3 i 4) do decyzji zwrócono uwagę, że art. 106
TfUE stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter
monopolu skarbowego podlegają postanowieniom TfUE, zwłaszcza regułom
konkurencji. Artykuł 106 ust. 2 TfUE pozwala jednak na odstępstwo od
postanowień Traktatu, jeśli spełnionych jest kilka warunków. Po pierwsze, musi
istnieć akt nałożenia zobowiązania, w którym państwo powierza
odpowiedzialność za wykonywanie pewnych zadań przedsiębiorstwu. Po drugie,
nałożenie zobowiązań musi dotyczyć usług świadczonych w ogólnym interesie
gospodarczym. Po trzecie, odstępstwo musi być konieczne do wykonywania
powierzonych zadań i proporcjonalne do tego celu (warunek zwany dalej
„wymogiem konieczności”). Wreszcie, rozwój handlu nie może być naruszony
w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii Europejskiej. W swoim
wyroku z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark Trans GmbH i
Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft Altmark
GmbH Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że rekompensata z tytułu
świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art.
87 Traktatu (obecnie: art. 107 TfUE), jeśli spełnione są równocześnie cztery
warunki. Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi
wywiązywać się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, a

3
zobowiązania te muszą być jasno zdefiniowane. Po drugie, wyznaczniki, na
podstawie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej
ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób. Po trzecie, wysokość
rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub
części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z
tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich
wpływów i rozsądnego zysku. Wreszcie, w przypadku gdy wyboru
przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się ze zobowiązań z tytułu świadczenia
usług publicznych nie dokonuje się zgodnie z procedurą udzielania zamówień
publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi za
cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy
określić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze
zarządzane przedsiębiorstwo.
Decyzja wskazuje kategorie pomocy państwa, które – na określonych w
jej treści warunkach – uznaje za zgodne ze wspólnym rynkiem. Pomoc państwa
w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, spełniająca
warunki określone w decyzji, jest zgodna ze wspólnym rynkiem i jest zwolniona
z obowiązku zgłoszenia określonego w art. 108 ust. 3 TfUE (art. 3 decyzji).
Zwolnienie z wymogu uprzedniego zgłoszenia w przypadku niektórych usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie wyklucza jednak
możliwości zgłaszania przez państwa członkowskie konkretnego programu
pomocy (motyw 21 preambuły do decyzji). Warto wskazać, że zgodnie z
decyzją, wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do
pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z
zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu
odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku (art. 5 decyzji). Rekompensata
przewyższająca kwotę konieczną do pokrycia kosztów poniesionych przez dane
przedsiębiorstwo nie jest konieczna do wykonywania usług świadczonych w
ogólnym interesie gospodarczym i w konsekwencji stanowi pomoc państwa
niezgodną ze wspólnym rynkiem, która powinna zostać zwrócona (motyw 12
preambuły do decyzji i art. 6 decyzji). Rekompensaty z tytułu świadczenia usług
publicznych, które nie wchodzą w zakres decyzji, podlegają obowiązkowi
uprzedniego zgłaszania i mogą zostać zakwalifikowane przez Komisję jako
sprzeczne ze wspólnym rynkiem (punkt 2 Wspólnotowych ram 2005/C 297/04
dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia
usług publicznych, Dz. Urz. UE C 297 z 29.11.2005 r., s. 4).

Przy ocenie zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej
należy uwzględnić także rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22
marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu
WE (Dz. Urz. WE L 83 z 27.03.1999), które precyzuje tryb notyfikowania
Komisji Europejskiej projektowanej pomocy publicznej.


4
b)
Przy ocenie zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej należy
również wziąć pod uwagę dyrektywę 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
(Dz. Urz. UE L 255 z 30.09.2005, s. 22, z późn. zm.) oraz dyrektywę
2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r.
dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006 r., s.
36)

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
a)
Przepisy projektu ustawy (art. 6 ust. 2 pkt 2) przewidują wspieranie
finansowe działalności z zakresu bezpieczeństwa w górach. Wsparcie to
miałoby formy dotacji celowych przyznawanych z budżetu państwa (art. 8 ust.
2) lub z budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 4), w tym
dotacji na utrzymanie gotowości operacyjnej śmigłowca ratowniczego TOPR
stacjonującego w Zakopanem przeznaczonego w szczególności do działań
ratowniczo-poszukiwawczych i ratowniczych w Tatrach oraz na terenie
południowej Małopolski, obejmujących koszty bieżącej i okresowej obsługi
technicznej i paliwa oraz utrzymanie zaplecza socjalno-technicznego dla
śmigłowca i jego załogi (art. 8 ust. 6).
Działania polegające na zapewnieniu bezpieczeństwa osobom
przebywającym w górach oraz ratownictwo górskie należy uznać za usługi
świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 w
zw. z art. 14 TfUE.
Cel projektowanych dotacji należy uznać za zgodny z art. 106 TfUE w
związku z decyzją Komisji 2005/842/WE. Należy zgłosić jednak zastrzeżenie.
Przepisy projektu w żaden sposób nie odnoszą się do wysokości obrotu
przedsiębiorstwa, któremu ma być udzielna dotacja, ani do wysokości dotacji,
która ma zostać przyznana. Kwot tych nie można również ustalić na podstawie
art. 127-129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.
Nr 157. poz. 1240, ze zm.). Obie kwoty są określone w decyzji Komisji (art. 2
ust. 1 lit. a) i stanowią kryterium dopuszczalności pomocy. Projekt nie
przewiduje wydania aktów wykonawczych, które mogłyby doprecyzować te
kwestie. Odsyła jedynie –w ograniczonym zakresie – do przepisów ustawy z
dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
(Dz.U. Nr 96, poz. 873, ze zm.). Brak określenia wspomnianych kwot, w
zgodzie z decyzją Komisji, oznaczać będzie konieczność notyfikowania Komisji
Europejskiej projektowanej pomocy.
Komisyjny projekt ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na
zorganizowanych terenach narciarskich oraz o zmianie niektórych ustaw
przewiduje udzielanie pomocy publicznej podmiotom prowadzącym działalność
ratowniczą w górach. Projekt określa jednak jedynie formy i cele przyznawanej
pomocy. W przypadku pomocy udzielanej z budżetu państwa projekt nie określa

5
żadnych dodatkowych warunków, ani żadnej procedury. Należy uznać, że
pomoc ta będzie udzielana bezpośrednio na podstawie ustawy. W przypadku
dotacji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego, projekt – przez
odesłanie do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie –
przewiduje dookreślenie zasad postępowania w sprawach udzielenia dotacji.
Należy zatem uznać, że projekt ustawy w zakresie pomocy z budżetu
państwa jest programem pomocowym w rozumieniu art. 2 pkt. 7 ustawy z dnia
30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, ze zm.) w związku z art. 1 lit. d
rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady
stosowania art. 93 Traktatu WE. W tym zakresie – ze względu na brak
spełnienia warunków dopuszczalnej pomocy, określonych w decyzji Komisji
2005/842/WE – projekt wymaga notyfikowania Komisji Europejskiej.
Notyfikacji dokonuje się w trybie art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej. Przed dokonaniem notyfikacji organ właściwy na podstawie
regulaminu Sejmu występuje z wnioskiem do Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów o wydanie opinii m.in. o tym, czy projekt
przewiduje udzielanie pomocy publicznej, czy pomoc ta jest zgodna ze
wspólnym rynkiem oraz czy wymagana jest notyfikacja projektu.
W zakresie pomocy udzielanej z budżetów jednostek samorządu
terytorialnego projekt ustawy nie stanowi programu pomocowego w rozumieniu
art. 2 pkt. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej
w związku z art. 1 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999
ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE. Dopiero
kompletna regulacja – ustawa wraz z odpowiednimi aktami jednostek
samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 7) – stanowiłaby program pomocowy.
Program taki, jeżeli nie będzie spełniał warunków określonych w decyzji
Komisji 2005/842/WE, wymagać będzie notyfikacji Komisji Europejskiej w
trybie art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Z udzielaniem pomocy przewidzianej w projekcie ustawy wiąże się
również art. 43 projektu, który przewiduje zmiany w ustawie o ochronie
przyrody. W przepisie art. 43 projektu, po akapicie zawierającym propozycje
zmiany art. 12 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, znajduje się fragment
oznaczony: „art. 11”. Nie wiadomo o jaki art. 11 chodzi, ani w jakiej ustawie ma
się on znajdować, gdyż treść art. 11 ustawy o ochronie przyrody jest całkiem
inna. Prawdopodobnie chodzi nie o „art. 11”, lecz o dodanie ust. 11 w art. 12
ustawy o ochronie przyrody. Jednak wskazany błąd legislacyjny uniemożliwia
odniesienie się do tego przepisu w opinii.

b)
Projekt określa definicje ratownika górskiego i ratownika
narciarskiego. Zgodnie z definicjami, aby zostać ratownikiem górskim (art. 3
pkt. 3 projektu), trzeba m.in. posiadać „inne umiejętności określone przez