Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli

Warszawa, 21 stycznia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-305(3)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy


-
o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie
Kontroli (druk nr 1349).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Prezesa Rady
Ministrów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

STANOWISKO RZĄDU
wobec komisyjnego projektu ustawy
o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli
(druk nr 1349)


Projekt nowelizacji ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli został przygotowany z uwagi
na konieczność dostosowania niektórych jej rozwiązań do przepisów Konstytucji RP oraz
uproszczenia postępowania kontrolnego. Potrzebę nowelizacji wymusza konieczność
wprowadzenia najnowszych międzynarodowych standardów w zakresie kontroli, a także
postęp związany z wprowadzeniem nowych technik i instrumentów kontroli. Przy
projektowanych zmianach wykorzystano także doświadczenia z ponad 13-letniego okresu
praktycznego stosowania przepisów tej ustawy. Zmiany w przepisach tej ustawy wynikają
także z konieczności wprowadzenia rozwiązań wynikających ze zmian w innych ustawach.
Zmiany w rozdziale 1 i 2 ustawy, które dotyczą zadań i zakresu działania oraz
organizacji NIK mają na celu dostosowanie podmiotowego i przedmiotowego zakresu
kontroli do zmienionego systemu organów władzy publicznej oraz zwiększenie efektywności
w zakresie organizacji i funkcjonowania Izby. Nowelizacja wprowadza podstawę prawną do
podejmowania kontroli wspólnych z naczelnymi organami kontroli innych państw.
I tak, do zakresu przedmiotowego kontroli NIK włączono realizację zadań audytu
wewnętrznego. Rozszerzono zakres podmiotowy ustawy o organy, które utworzono po
wejściu w życiu ustawy o NIK, tj. Krajową Radę Sądownictwa i Rzecznika Praw Dziecka
(art. 4 ust. 1 i 2). Katalog dokumentów, które Izba ma obowiązek przedkładać Sejmowi,
uzupełniony został o analizę wykorzystania wniosków de lege ferenda.
W art. 12a ustawy, przewidziano możliwość przeprowadzania przez Izbę wspólnych
kontroli z naczelnymi organami kontroli innych państw oraz organami kontroli Wspólnot
Europejskich.
Według zmienionego art. 25 ustawy, strukturę organizacyjną NIK tworzą
departamenty, delegatury i biura, co w założeniu pozwoli na efektywną i racjonalną politykę
kadrową i właściwe określenie zadań dla jednostek niewykonujących czynności kontrolnych.
W biurach, które realizują jedynie zadania z zakresu obsługi, nie ma potrzeby zatrudniania
kontrolerów wykonujących lub nadzorujących czynności kontrolne.

Zasadniczym zmianom uległy przepisy dotyczące postępowania kontrolnego. Przepisy
dotychczas zawarte w zarządzeniu Prezesa NIK z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie
postępowania kontrolnego (M.P. Nr 17, poz. 211) oraz w zarządzeniu Prezesa NIK z dnia 15
maja 1995 r. sprawie należności świadków, biegłych i specjalistów w postępowaniu
kontrolnym (M.P. Nr 35, poz. 417) włączono do ustawy. Podyktowane to jest zmianami
w systemie źródeł prawa, które wprowadziła Konstytucja RP. Zarządzenia te nie mogą
nakładać praw i obowiązków na podmioty zewnętrzne oraz stanowić podstawy do
podejmowania wobec nich rozstrzygnięć.
Wprowadzono istotne zmiany w zakresie uprawnień kontrolerów przy wykonywaniu
czynności kontrolnych i sposobu dokumentowania ustaleń kontroli, w celu

usystematyzowania procesu kontrolnego, jego uproszczenia i uczynienia go bardziej
przejrzystym oraz przyjaznym dla kontrolowanego.
W art. 35b określono jednolity sposób dokumentowania czynności dowodowych.
Wprowadzono zasadę, że z przebiegu czynności dowodowej sporządzany jest protokół, jeżeli
ustawa tak stanowi. W przepisach regulujących sposób przeprowadzania czynności
dowodowych doprecyzowano prawa i obowiązki osób biorących w nich udział.
W przedłożonym projekcie zdecydowano się na zmianę sposobu dokumentowania ustaleń
kontrolnych oraz wiążącą się z tym zmianę postępowania odwoławczego. W aktualnym stanie
prawnym oraz stosowanej praktyce, protokół kontroli zawiera jedynie opis ustaleń
kontrolnych. Oceny, uwagi i wnioski dotyczące kontrolowanej działalności zawarte są
w wystąpieniu pokontrolnym sporządzanym na podstawie protokołu kontroli. Do treści obu
wymienionych dokumentów ustawodawca przewidział prawo wniesienia zastrzeżeń
określając jedynie generalne zasady ich rozpatrywania. Szczegółowe zasady i tryb
rozpatrywania zastrzeżeń pozostawił do uregulowania w akcie wykonawczym wydanym
przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Taka sytuacja w obowiązującym porządku
konstytucyjnym budzi szereg wątpliwości, co do zgodności z ustawą zasadniczą.
W projektowanej nowelizacji wprowadzono zasadę sporządzania tylko jednego
dokumentu – wystąpienia pokontrolnego, które połączy w sobie cechy dotychczasowego
protokołu kontroli oraz wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne w nowej
formule będzie zawierać w swej treści zwięzły opis ustaleń kontrolnych, jak również ocenę
kontrolowanej działalności oraz uwagi i wnioski dotyczące usunięcia stwierdzonych
nieprawidłowości. W ten sposób wyeliminowany zostanie protokół kontroli
w dotychczasowym kształcie. Podkreślić trzeba, iż nowa formuła prezentowania wyników
kontroli będzie bardziej czytelna dla jednostki kontrolowanej, ponieważ ustalenia faktyczne
będą bezpośrednio powiązane z oceną, tworząc jednolity obraz kontrolowanej działalności.

2
Zasadniczym zmianom uległ także tryb odwoławczy. Rezygnacja ze sporządzania
protokołu kontroli pociągnie za sobą wyeliminowanie całego, długiego trybu odwoławczego
związanego ze składaniem zastrzeżeń do jego treści. Postępowanie odwoławcze ograniczone
będzie tylko do zastrzeżeń składanych do wystąpienia pokontrolnego. Zastrzeżenia może
zgłosić kierownik jednostki kontrolowanej. W aktualnym stanie prawnym uprawnienie to
przysługuje każdemu podmiotowi, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, a więc także
kierownikowi jednostki nadrzędnej i organom państwowym lub samorządowym.
Jednocześnie, proponuje się wydłużenie terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego do 14 dni. Zmiana ta jest podyktowana koniecznością zapewnienia możliwości
zapoznania się z aktami kontroli przed złożeniem zastrzeżeń.
Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora, który podpisał wystąpienie pokontrolne, chyba
że do rozpatrzenia zastrzeżeń uprawnione jest Kolegium NIK, wówczas zastrzeżenia zgłasza
się do Prezesa NIK. Zastrzeżenia, które nie spełniają wymogów formalnych, tj. zostały
zgłoszone przez osobę nieuprawnioną, po upływie terminu, albo są niedopuszczalne z mocy
ustawy nie podlegają rozpatrzeniu. Postanowienie o odmowie ich przyjęcia wydaje
odpowiednio dyrektor właściwej jednostki kontrolnej lub Prezes NIK.
Nowela wprowadza dodatkowo instytucję cofnięcia zastrzeżeń oraz reguluje sposób
obliczania terminów, które do tej pory nie były w ustawie określone.
Merytoryczne rozpatrzenie zastrzeżeń należy odpowiednio do Kolegium NIK albo do
komisji rozstrzygającej powołanej przez Prezesa NIK. Członków tej komisji powołuje się
spośród kontrolerów jednostki organizacyjnej NIK właściwej w sprawach orzecznictwa.
Komisja orzeka w trzyosobowych zespołach, a przewodniczącym zespołu orzekającego jest
kontroler posiadający wyższe wykształcenie prawnicze. Tryb postępowania w sprawie
rozpatrzenia zastrzeżeń, który do tej pory był uregulowany w zarządzeniu Prezesa NIK został
przeniesiony do materii ustawowej, jako że dotyczy on praw i obowiązków osób trzecich.
Proponowane zmiany eliminują dwustopniowy tryb rozpatrywania zastrzeżeń, tj.
likwidują powoływanie w pierwszej instancji Komisji Odwoławczych na szczeblu
departamentu lub delegatury. Pozwoli to uprościć procedurę odwoławczą i skrócić czas
trwania całego postępowania kontrolnego.
Nowelizacja przepisów ustawy, dotyczących pracowników Najwyższej Izby Kontroli
jest podyktowana koniecznością zwiększenia efektywności zarządzania kadrami. Niektóre
zmiany wynikają z konieczności objęcia przepisami ustawowymi zagadnień dotychczas
regulowanych w zarządzeniu Prezesa NIK, co jest konsekwencją zmiany systemu źródeł
prawa, wynikającego z art. 87 Konstytucji RP.

3
Projektowana ustawa zmienia nazwę kategorii pracowników, zamiast pojęcia
„pracownicy nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne” wprowadza pojęcie
„kontrolerzy”, co bardziej oddaje charakter wykonywanej przez nich pracy. Wprowadzono
także ścisły podział na kontrolne jednostki organizacyjne NIK – departamenty i delegatury,
zatrudniające kontrolerów i jednostki niekontrolne – biura, zatrudniające pracowników na
podstawie umowy o pracę. Nowelizacja przewiduje zatrudnianie na stanowiskach
kontrolerskich wymienionych w art. 66a pkt 3-9, w drodze otwartego i konkurencyjnego
naboru. Natomiast stanowiska kierownicze (art. 66a pkt 1 i 2) mają być obsadzane w drodze
konkursu na czas określony 5 lat, a mianowanie na stanowisko kontrolerskie ma być
ustawowym warunkiem ubiegania się o stanowisko kierownicze.
Wprowadzono także zakaz łączenia mandatu posła, senatora, posła do Parlamentu
Europejskiego lub radnego ze stanowiskiem kontrolera (art. 74 ust. 3 projektu).
Wprowadzenia nowego rozdziału 4a regulującego odpowiedzialność dyscyplinarną
pracowników mianowanych wynika z tego, że prawa i obowiązki pracownika
w postępowaniu o charakterze represyjnym, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, powinny
być regulowane aktami prawnymi rangi ustawowej, a nie aktami wykonawczymi. Obecnie
materia ta jest regulowana w zarządzeniu Marszałka Sejmu z dnia 8 sierpnia 1995 r.
w sprawie postępowania dyscyplinarnego w Najwyższej Izbie Kontroli (M.P. Nr 40,
poz. 474).
W art. 5-9 ustawy o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli określone zostały
szczegółowe zasady dotyczące zmian w dotychczasowych stosunkach pracy nawiązanych na
podstawie mianowania. W związku z wprowadzeniem obowiązku ukończenia aplikacji
kontrolerskiej przez wszystkich mianowanych kontrolerów należało kontrolerom, którzy tej
aplikacji nie odbywali, zapewnić możliwość jej ukończenia.
Wejście w życie powyższych zmian nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu
państwa, a jedynie przesunięcia w strukturze budżetu NIK. Dodatkowo podkreślić należy, iż
zakres nowelizowanego prawa nie jest regulowany prawem Unii Europejskiej.
Rada Ministrów rekomenduje ponadto wprowadzenie w omawianym projekcie
nowelizacji następujących poprawek:
1. Biorąc pod uwagę bardzo szeroki i istotny zakres zmian, dotyczący zarówno
postępowania kontrolnego, jak również organizacji Najwyższej Izby Kontroli oraz
zatrudnionych w niej osób, celowe wydaje się uchwalenie nowej ustawy o NIK w miejsce
przygotowanego projektu jej nowelizacji.

4