Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw

8


badane są przesłanki do udzielenia innej, subsydiarnej formy ochrony, tj. ochrony
uzupełniającej, a gdy i one nie istnieją, pobytu tolerowanego. Status uchodźcy i
ochronę uzupełniającą dyrektywa 2004/83/WE zalicza do tzw. ochrony
międzynarodowej. Zgoda na pobyt tolerowany, wprawdzie nie jest zaliczana do
ochrony międzynarodowej, o której mowa w ww. dyrektywie, ale jest ona
instytucją polskiego prawa krajowego, a okoliczności uzasadniające jej udzielenie
mogą wyjść na jaw w toku postępowania o nadanie statusu uchodźcy, gdy ma ono
zakończyć się orzeczeniem wydalenia. Powyższa koncepcja wynika z art. 2 lit. b
zdanie drugie dyrektywy 2005/85/WE i choć w tym przepisie dyrektywy ma ona
zastosowanie do ochrony międzynarodowej, w projekcie ustawy należało ją odnieść
do wszystkich form ochrony cudzoziemców przewidzianych w prawie polskim.
W projekcie ustawy przewidziano dwa wyjątki od zasady, że każdy wniosek o
udzielenie ochrony traktowany jest jak wniosek o nadanie statusu uchodźcy.
Pierwszy z nich dotyczy wniosku o azyl, a drugi wniosku o udzielenie ochrony ze
względu na orzeczenie sądu o niedopuszczalności wydania cudzoziemca albo
rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości o odmowie jego wydania. Azyl będący
instytucją prawa krajowego przyznającą bardzo szeroki zakres ochrony, wynikający
z udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się, udzielany jest, gdy
istnieje szeroko rozumiana potrzeba ochrony cudzoziemca oraz przemawia za tym
ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w drugim przypadku,
stanowiącym odstępstwo od ww. reguły, okoliczność wydania przez sąd lub
Ministra Sprawiedliwości stosownego rozstrzygnięcia stwierdzającego
niedopuszczalność wydania lub odmawiającego wydania cudzoziemca jest
wiadoma już w trakcie składania wniosku o udzielenie ochrony i nie ma potrzeby
przeprowadzania w tej sytuacji długotrwałego postępowania w sprawie o nadanie
statusu uchodźcy. Jest to jedyny przypadek uzasadniający udzielenie
cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany na jego wniosek. Wobec powyższego
wnioski o udzielenie azylu i zgody na pobyt tolerowany ze względu na orzeczenie
sądu o niedopuszczalności wydania cudzoziemca albo rozstrzygnięcie Ministra
Sprawiedliwości o odmowie jego wydania nie podlegają rozpatrzeniu jako wnioski
o nadanie statusu uchodźcy. Takie rozwiązanie dopuszcza art. 3 ust. 2 dyrektywy
2005/85/WE.


9


W projekcie ustawy odstąpiono od dotychczas stosowanej w postępowaniach o
nadanie statusu uchodźcy koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia i
bezpiecznego kraju trzeciego. Pojęcia te zostały usunięte ze słownika, tj. z art. 2
ustawy (uchylony został pkt 2 i 3), ponieważ stały się zbędne. Zgodnie z obecnie
obowiązującymi przepisami ustalenie, że cudzoziemiec przybył z bezpiecznego
kraju trzeciego oraz bezpiecznego kraju pochodzenia skutkuje odmową nadania
statusu uchodźcy z powodu oczywistej bezzasadności wniosku.
Pozostawienie dotychczasowych uregulowań odnoszących się do bezpiecznego
kraju pochodzenia wymagałoby dodatkowo sporządzenia imiennej listy państw,
innych niż te umieszczone na wspólnej minimalnej liście państw trzecich, które są
uznawane za bezpieczne kraje pochodzenia. Taka rozszerzona koncepcja
bezpiecznego kraju pochodzenia napotykałaby na duże trudności w praktyce;
rozpatrywanie tego typu wniosków w trybie przyspieszonym byłoby niemożliwe i
nie przynosiłoby wymiernych korzyści. W praktyce wiązałoby się to z ko-
niecznością przeprowadzenia szczegółowej oceny państw trzecich pod kątem
licznych wytycznych zawartych w załączniku II do dyrektywy 2005/85/WE, z
jednoczesnym uwzględnieniem indywidualnej sytuacji cudzoziemca. W związku z
powyższym w projekcie ustawy ograniczono się do uznawania za bezpieczny kraj
pochodzenia wyłącznie państw zamieszczonych na liście przyjętej przez Radę.
Jednocześnie w procedurze został umieszczony przepis gwarantujący
cudzoziemcom, że proponowana formuła nie będzie stosowana w sposób
automatyczny, ponieważ nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek
uwzględnienia indywidualnej sytuacji cudzoziemca.
Stosowanie koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego prowadziłoby do sytuacji, w
której gwarancje zapewnione cudzoziemcowi i tak skutkowałyby tym, że procedury
nie byłyby ani szybsze, ani mniej skomplikowane, ponieważ konieczne byłoby
rozpatrzenie wniosków pod kątem spełniania warunków do nadania statusu
uchodźcy. Dyrektywa 2005/85/WE przewiduje w takiej sytuacji prowadzenie
postępowania w trybie przyspieszonym, jednocześnie nakłada na organ szereg
obowiązków związanych z ustaleniem, czy dany kraj można traktować jako
bezpieczny kraj trzeci. W praktyce stosowanie ww. zasad spowodowałoby


10


wydłużenie postępowania, dlatego projekt ustawy nie przewiduje już możliwości
stosowania koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego.
W projekcie ustawy dotychczasowa regulacja określająca zakres danych
cudzoziemca, które mogą być przetwarzane w postępowaniach i rejestrach
prowadzonych na podstawie ustawy, została uzupełniona przez dodanie „wizerunku
twarzy”. Wyjaśniając potrzebę rozszerzenia w ww. sposób zakresu danych
przetwarzanych zgodnie z ustawą, należy podkreślić, że przetwarzanie wizerunku
twarzy ma istotne znaczenie dla właściwej identyfikacji cudzoziemców, której
dokonuje się na podstawie wyglądu, linii papilarnych itd. Ponadto podczas
prowadzonych na podstawie ustawy postępowań oraz w ich wyniku wydawane są
dokumenty potwierdzające tożsamość cudzoziemców. Wymaga to umieszczenia na
ww. dokumentach wizerunku twarzy. Zaproponowane w projekcie ustawy
rozwiązanie jest zgodne z regulacjami przyjętymi w sprawie dokumentów
wydawanych obywatelom polskim, tj. dowodu osobistego, paszportu, prawa jazdy,
a także z przepisami dotyczącymi wydawania cudzoziemcom dokumentów na
podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Ponadto podobna
regulacja została wprowadzona w ustawie z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium
obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U.
Nr 144, poz. 1043), która przewiduje możliwość przetwarzania wizerunku w
postępowaniach i rejestrach prowadzonych na podstawie ustawy.
Zawarty w art. 9 ustawy zakaz przekazywania danych cudzoziemców, wobec
których toczyło się którekolwiek z postępowań określonych w ustawie, władzom
oraz instytucjom publicznym kraju pochodzenia cudzoziemców rozszerzono na
dane, na podstawie których możliwe jest ustalenie, że cudzoziemcowi udzielono
lub odmówiono udzielenia ochrony uzupełniającej. Zmiana ta jest konsekwencją
wprowadzenia do polskiego systemu prawnego ochrony uzupełniającej, która ma
podobny charakter do pozostałych form ochrony cudzoziemca. Jednym z jej
aspektów jest ochrona przed niekorzystnymi dla cudzoziemca działaniami ze strony
podmiotów, które mogą wyrządzać poważną krzywdę, tj. organów władzy
publicznej kraju pochodzenia, ugrupowań lub organizacji kontrolujących kraj
pochodzenia lub jego część lub innych podmiotów.


11


Uchylono art. 12 ustawy nakładający na Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i
Cudzoziemców oraz Radę do Spraw Uchodźców obowiązek przedstawiania
właściwej do spraw wewnętrznych komisji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
informacji o stosowaniu ustawy. Obowiązek ten po raz pierwszy został nałożony w
ustawie z dnia 25 marca 1997 r. o cudzoziemcach w celu monitorowania procesu
nadawania statusu uchodźcy, będącego wówczas stosunkowo nową instytucją. Po
latach dobrze ocenianej działalności organów wydających decyzje w tych sprawach
można uznać, że interpelacje i zapytania poselskie przewidziane w Regulaminie
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej są wystarczającymi instrumentami kontroli.
Zasadniczej modyfikacji uległ dział II ustawy, któremu nadano nowe brzmienie,
regulujący dotychczas wyłącznie sprawy dotyczące statusu uchodźcy. W projekcie
ustawy przepisy tego działu zostały rozszerzone o kwestie dotyczące ochrony
uzupełniającej, zgodnie z koncepcją przewidzianą w art. 3 ust. 3 dyrektywy
2005/85/WE, w myśl której wnioski o nadanie statusu uchodźcy są rozpatrywane
jednocześnie jako wnioski o udzielenie ochrony uzupełniającej, a w zakresie
statusu uchodźcy uzupełnione, zgodnie ze wskazaniami wdrażanych dyrektyw i
doświadczeniami praktyki. W obrębie tego działu zmieniła się kolejność
poszczególnych rozdziałów. Rozdzielono przepisy o charakterze materialnym,
określające zasady nadawania, odmowy nadania i pozbawiania statusu uchodźcy
oraz udzielania, odmowy udzielenia i pozbawiania ochrony uzupełniającej, od
przepisów proceduralnych, regulujących tryb postępowania w tych sprawach,
oznaczając rozdziały regulujące te kwestie odpowiednio jako rozdziały 1 i 2.
Zasady wydawania i wymiany tymczasowych zaświadczeń tożsamości
cudzoziemca ujęto w nowy rozdział 3. Po ogólnych przepisach dotyczących
postępowania o nadanie statusu uchodźcy zamieszczono rozdział zawierający
przepisy szczególne odnoszące się do procedur z udziałem małoletnich bez opieki
i osób, których stan psychofizyczny stwarza domniemanie, że byli oni poddani
przemocy albo są niepełnosprawni. Wobec tych grup cudzoziemców należy
stosować przepisy ogólne z poprzednich rozdziałów z wyjątkami wynikającymi z
przepisów szczególnych zawartych w rozdziale 4. Należy jednocześnie zwrócić
uwagę, że dokonano w tym zakresie połączenia dotychczasowych dwóch
rozdziałów. Uznano za niecelowe wyodrębnienie rozdziału zawierającego bardzo
nieliczne regulacje. W rozdziale 5 unormowano kwestie dotyczące pomocy


12


udzielanej cudzoziemcom w czasie trwania postępowania o nadanie statusu
uchodźcy. Rozdział 7 odnosi się do zagadnień dotyczących praw i obowiązków
cudzoziemca, któremu nadano status uchodźcy lub udzielono ochrony
uzupełniającej. Przeniesiono natomiast przepisy regulujące kwestie zatrzymania cu-
dzoziemca i umieszczenia go w strzeżonym ośrodku lub zastosowania wobec niego
aresztu w celu wydalenia w trakcie postępowania z rozdziału 3 do rozdziału 6.
Przepisy te nie są bowiem nierozerwalnie związane z postępowaniem o nadanie
statusu uchodźcy i nie odnoszą się do wszystkich cudzoziemców objętych
procedurą uchodźczą, ale tylko do tych, którzy wskutek własnych działań spełniają
przesłanki do zatrzymania i umieszczenia w strzeżonym ośrodku lub zastosowania
aresztu w celu wydalenia.
Ostatni rozdział działu II zawiera przepisy dotyczące Rady do Spraw Uchodźców.
W przepisach materialnych działu II ustawy doprecyzowano dotychczasowe
przesłanki nadawania statusu uchodźcy oraz określono okoliczności uzasadniające
udzielenie ochrony uzupełniającej, zgodnie z wymogami dyrektywy 2004/83/WE.
Uzupełniono także dotychczasowe przepisy dotyczące procedury uchodźczej o
rozwiązania wynikające z dyrektywy 2005/85/WE.
Z dyrektywy 2004/83/WE wynika konieczność wdrożenia reguł interpretacyjnych
dotyczących pojęć zawartych w Konwencji Genewskiej, w
szczególności
prześladowania i jego form. Projektodawca, podejmując decyzję co do sposobu
transpozycji ww. dyrektywy, brał pod uwagę dwa warianty: pierwszy polegający na
określeniu przesłanek uzasadniających nadanie cudzoziemcowi statusu uchodźcy
przez odesłanie do art. 1 ust. A Konwencji Genewskiej, a następnie wyjaśnieniu,
zgodnie z dyrektywą, pojęć użytych w Konwencji i drugi polegający na
powtórzeniu w ustawie stosownego przepisu Konwencji Genewskiej i następnie
wyjaśnieniu użytych w nim pojęć. Z uwagi na potrzebę zwiększenia przejrzystości i
czytelności aktu prawnego, kierowanego do szczególnej grupy adresatów, tj.
cudzoziemców, dla których zapoznanie się z ustawą zawierającą liczne odesłania
stanowiłoby dodatkową trudność, wybrano drugie rozwiązanie. Stąd art. 13 ustawy
w projektowanym brzmieniu powtarza art. 1 ust. A Konwencji Genewskiej.
Doprecyzowanie tych przesłanek nastąpiło zgodnie z art. 9 i 10 dyrektywy
2004/83/WE.