Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE
1. Potrzeba i cel wydania ustawy

Zakaz łączenia określonych stanowisk, funkcji lub urzędów (incompatibilitas) jest
jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa. Wprowadzenie takich
zakazów uzasadnione jest faktem sprzeczności interesów wynikających z zadań nałożonych
na osoby pełniące różne funkcje publiczne lub zatrudnione na określonych stanowiskach,
a także zagrożeniem, że wypełnianie obowiązków na jednym z zajmowanych stanowisk
będzie miało wpływ na decyzje podejmowane w związku z innym stanowiskiem lub funkcją.

Jednym z najpoważniejszych problemów, z jakim borykają się polskie samorządy jest
zjawisko korupcji i nepotyzmu przy zatrudnianiu pracowników w urzędach administracji
samorządowej oraz samorządowych jednostkach organizacyjnych.
Praktyka ostatnich lat pokazała, iż wielu samorządowców po wygranych wyborach
korzysta z zatrudnienia w lokalnych urzędach, bądź też umieszcza w nich powiązane ze sobą
osoby. Problem kumoterstwa w zatrudnianiu w podległych samorządowi jednostkach
wykracza ponadto poza teren poszczególnych gmin.
Celem zatem zakazu zatrudnienia radnych w urzędach jednostek samorządu
terytorialnego oraz samorządowych jednostkach organizacyjnych, jest przede wszystkim
wyeliminowanie możliwości nacisków na radnego przez władzę wykonawczą w gminie,
powiecie lub województwie. Radny powinien otrzymywać wynagrodzenie z takich źródeł,
aby nie był uzależniony od władz wykonawczych gminy, powiatu lub województwa,
w którym sprawuje mandat.
Uniemożliwienie zatrudnienia osób bliskich samorządowców pomoże zlikwidować
zjawisko nepotyzmu oraz kumoterstwa, a ponadto zwiększy poziom transparentności władz
lokalnych. W ten sposób można przeciwdziałać zjawiskom patologicznym i stworzyć
niezbędny dystans pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi jednostek samorządu
terytorialnego.

Trybunał
Konstytucyjny
wielokrotnie
podkreślał
znaczenie
mandatu
przedstawicielskiego, "jako dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu
przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele"
(uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W. 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191).
11



Ustawodawca może więc nakładać na osoby piastujące funkcje w organach stanowiących
i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego różnego rodzaju ograniczenia
w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać
będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych
ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu. Interes publiczny, którego
realizacji mają służyć proponowane przepisy polega na zapobieżeniu angażowania się osób
publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą
bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać
zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Wprowadzenie
więc dodatkowych zakazów dotyczących zatrudnienia samorządowców i ich bliskich
w urzędach związanych z jednostkami samorządu terytorialnego należy uznać za pozostające
w racjonalnym związku z tym interesem publicznym i posiadające charakter współmierny do
rangi tego interesu.

Należy zaznaczyć również, iż proponowane zmiany nie sprzeciwiają się także
konstytucyjnej zasadzie wolności pracy, ponieważ prawa tego nie można rozumieć w sposób
absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenia może
zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować
ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Jak podkreślał w swoim
orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 23 kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK
1996/2/10), sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki
ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem
a zatrudnieniem nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy.

Celem przedłożonego projektu ustawy jest nowelizacja następujących ustaw:
1) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn.
zm.),
2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.),
3) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z
późn. zm.),
4) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z
późn. zm.),
12



5) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz.
1202),
6) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.).

Zasadniczym celem proponowanej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym,
ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa jest
rozszerzenie katalogu ustawowych zakazów zatrudniania radnych rady gminy, rady powiatu
oraz sejmiku województwa na podstawie stosunku pracy odpowiednio w gminnych
jednostkach organizacyjnych, powiatowych jednostkach organizacyjnych oraz wojewódzkich
samorządowych jednostkach organizacyjnych. Nowelizacja zmierza do wzmocnienia zasady
przejrzystości i niezależności sprawowania mandatu przez radnych rady gminy, rady powiatu
oraz sejmiku województwa.

Zakaz łączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem
funkcji wojewody lub wicewojewody, członkostwem w organie innej jednostki samorządu
terytorialnego wprowadzają: art. 25b ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 8 ustawy
o samorządzie powiatowym oraz art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa.
Dodatkowo warto zwrócić uwagę na fakt wprowadzenia ustawowego zakazu łączenia
funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie
gminnym), członkostwa w zarządzie powiatu z zatrudnieniem w administracji rządowej (art.
26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz członkostwa w zarządzie województwa
z zatrudnieniem w administracji rządowej (art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa).
W świetle powyższego uzasadnione jest wprowadzenie ustawowego zakazu łączenia
mandatu radnego z zatrudnieniem w samorządowych jednostkach organizacyjnych, również
z uwagi na ich podległość w stosunku do organów wykonawczych i stanowiących jednostek
samorządu terytorialnego.

Celem nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jest rozszerzenie katalogu
osób objętych ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej o zastępców
kierowników jednostek organizacyjnych gminy, powiatu i województwa oraz uchylenie
wyjątku od zasady zakazu zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji w spółkach prawa
handlowego, na podstawie którego osoby wyznaczone do spółek przez Skarb Państwa lub
13



jednostki samorządu terytorialnego mogą zasiadać w nie więcej niż dwóch spółkach
z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.
Proponowana nowelizacja jest uzasadniona rangą stanowisk, jakie w jednostkach
organizacyjnych gminy, powiatu lub województwa zajmują zastępcy kierowników tych
jednostek. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że w przypadku osób pracujących
w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, katalog osób
objętych ograniczeniami jest szeroki i obejmuje nie tylko kierownictwo urzędu, lecz również
osoby upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje podejmowane przez
zastępców kierowników jednostek organizacyjnych gminy, powiatu lub województwa
niejednokrotnie są istotniejsze od decyzji podejmowanych przez pozostałe osoby objęte
ustawowymi ograniczeniami prowadzenia działalności gospodarczej, również z uwagi na
zakres majątku, jakim jednostki takie zarządzają.

Przedłożona nowelizacja w zakresie zmian w ustawie o pracownikach
samorządowych, ma na celu jednoznaczne określenie zakazu zatrudniania w jednostkach
takich jak urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie, jednostki pomocnicze
gmin, gminne jednostki budżetowe, powiatowe i wojewódzkie jednostki organizacyjne,
małżonków oraz osób pozostających ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia
włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub
kurateli, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek podległości służbowej.
Dodatkowo celowe jest uregulowanie zakazu zatrudniania w urzędach gmin,
starostach powiatowych oraz urzędach marszałkowskich krewnych do drugiego stopnia
włącznie, powinowatych pierwszego stopnia oraz osób pozostających w stosunku
przysposobienia, opieki lub kurateli odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, wicestarosty, pozostałych członków
zarządu powiatu, a także marszałka województwa, wicemarszałka województwa oraz
pozostałych członków zarządu województwa.
Celem odrębnego uregulowania zakazów w stosunku do osób zajmujących najwyższe
stanowiska we władzach samorządowych jest jednoznaczne rozciągnięcie zakazu na
wszystkie osoby zatrudnione w odpowiednim urzędzie, a nie tylko na osoby pozostające
w bezpośrednim stosunku podległości służbowej. W praktyce zdarzają się bowiem przypadki
zatrudniania krewnych lub powinowatych osób zajmujących najwyższe stanowiska we
władzach samorządowych, z uzasadnieniem, że pomiędzy tymi osobami nie istnieje stosunek
bezpośredniej podległości służbowej. Wprowadzenie odrębnego zakazu spowoduje większą
14



przejrzystość w zatrudnianiu pracowników urzędów oraz ukróci nepotyzm szerzący się
w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego.
W celu prawnego usankcjonowania naruszenia zakazów zatrudniania organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane będą do podjęcia odpowiednich
uchwał, stwierdzających wygaśniecie mandatu (w przypadku wójta, burmistrza, prezydenta
miasta) lub odwołanie (w przypadku starosty oraz marszałka województwa).
W sytuacji braku podjęcia przez organ stanowiący odpowiedniej uchwały, wojewoda,
po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, będzie
zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego.

Zastosowanie proponowanych przepisów do samorządowców kadencji trwającej
w czasie wejścia w życie nowelizacji, oznaczałoby postawienie wielu z nich przed
alternatywą przerwania pracy bądź rezygnacji z mandatu. Najbardziej prawdopodobnym
skutkiem byłoby przy tym złożenie mandatów. To z kolei doprowadziłoby do konieczności
uzupełniania składu rad, bądź w procedurze wyborów, bądź w procedurze wstąpienia
następnego kandydata z listy. Efektem takich działań może być wypaczenie woli wyborców,
którzy głosując na osoby zatrudnione w strukturze organizacyjnej gminy, powiatu czy też
województwa dawali wyraz zaufaniu do tych osób i uznawali, że nie stoi to na przeszkodzie
w uzyskaniu mandatu. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się więc
z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania.
Podobna linia orzecznicza utrwaliła się w Trybunale Konstytucyjnym (orzeczenie z dnia 23
kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK 1996/2/10). Dlatego też, aby uniknąć nadmiernej ingerencji
wprowadzanych przepisów w stabilność personalną urzędujących organów samorządowych,
proponuje się objęcie reżimem nowych przepisów organów stanowiących i wykonawczych
samorządu następnych kadencji. Do samorządowców kadencji trwającej w chwili wejścia
w życie ustawy zastosowania miałyby dotychczasowe przepisy.

2. Stan rzeczywisty w dziedzinie, która ma być unormowana

W obowiązującym stanie prawnym przepisy ustawy o samorządzie gminnym
wprowadzają zakaz nawiązywania z radnym stosunku pracy w urzędzie gminy, w której
radny uzyskał mandat (art. 24a ust. 1). Dodatkowo ustawa wprowadza zakaz powierzania
radnemu funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust.
2). Zgodnie z art. 24b ustawy, osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy
15