Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE

1.
Aktualny stan prawny i projektowane zmiany. Cel wydania ustawy.
Przewidywane skutki prawne.


Celem niniejszej nowelizacji jest wprowadzenie w polskim systemie
prawnym regulacji dotyczących funkcjonowania rynku finansowego mających na celu
zwiększenie poziomu ochrony uzasadnionych interesów konsumentów dokonujących
czynności prawnych z rożnymi instytucjami finansowymi. Przedmiotowa zmiana
wychodzi naprzeciw aktualnym potrzebom uzupełnienia luk w ustawodawstwie i
zmian na rynku finansowym mającym na celu zwiększenie ochrony uzasadnionych
interesów uczestników tego rynku - konsumentów.


Zmiany w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Obecnie
problematykę nadzoru nad instytucjami rynku finansowego reguluje
ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Organem
powołanym do sprawowania nadzoru jest na mocy ww. regulacji Komisja Nadzoru
Finansowego, której działania nadzorcze sprowadzają się do szeregu czynności
wykonywanych w ramach kontroli pod kątem zgodności z prawem działalności
banków i innych instytucji wymienionych w ustawach powołanych w art. 1 ustawy m.
in. w ustawie Prawo bankowe. Celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest
zapewnienie prawidłowego funkcjonowanie tego rynku, jego stabilności,
bezpieczeństwa oraz przejrzystości lecz również zaufania do rynku finansowego ze
strony jego uczestników, a także zapewnienie ochrony ich interesów poprzez
realizację celów określonych w przepisach szczególnych, w tym ustawy Prawo
bankowe. Krąg podmiotów objętych obowiązkowym nadzorem finansowym jest ujęty
w sposób szeroki i obejmuje m. in. wszystkie banki krajowe oraz oddziały banków
zagranicznych, nie obejmuje jednak działalności innych podmiotów działających na
5

rynku usług finansowych w oparciu o zasadę swobody działalności gospodarczej
takich jak firmy pożyczkowe, kredytowe i inne.
Działalność banków jako instytucji zaufania publicznego, dysponujących
środkami finansowymi powierzonymi przez klientów jest działalnością niezwykle
istotną zarówno z punktu widzenia samych klientów, jak i z punktu widzenia
gospodarki całego państwa, a problemy z niewypłacalnością banku pociągają za sobą
negatywne skutki dla całego systemu bankowego, innych przedsiębiorców oraz całego
społeczeństwa. W związku z tym władze państwa za pośrednictwem właściwych
organów ustanawiają normy prawne adresowane do instytucji bankowych, mające na
celu określenie minimalnych standardów sprzyjających ograniczeniu nadmiernie
ryzykownej działalności instytucji finansowych. Te unormowania zabezpieczające nie
mają jednak zastosowania do działalności instytucji „parabankowych” działających w
oparciu o zasadę swobody działalności gospodarczej, niepoddanych reżimowi
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego. Takie rozwiązanie niesie za sobą przede
wszystkim poważne zagrożenia w postaci nadużywania ryzyka w działalności, co
może prowadzić do bankructwa, jak również do innych patologicznych zachowań,
włącznie z przypadkami działań oszukańczych, żerujących na niewiedzy klientów
nieposiadających profesjonalnej wiedzy z zakresu funkcjonowania rynku finansowego,
procesów finansowych czy konsekwencji podejmowanych działań.

Dlatego, w opinii projektodawców, koniecznym jest wprowadzenie odpowiednich
działań zabezpieczających i chroniących konsumentów przed nieuczciwymi
praktykami instytucji „parabankowych” w postaci m. in. wyposażenia Komisji
Nadzoru Finansowego w uprawnienie do podejmowania działań edukacyjnych i
informacyjnych w zakresie funkcjonowania rynku finansowego, jego zagrożeń oraz
podmiotów funkcjonujących na tym rynku, w celu zwiększenia poziomu ochrony
interesów uczestników rynku, w szczególności poprzez umożliwienie jej publikowania
ostrzeżeń i komunikatów w publicznej radiofonii i telewizji w formie i czasie przez
siebie określonym zawierających informacje zwiększające poziom świadomości
konsumentów co do podejmowanych decyzji finansowych np. w przedmiocie

7 Patrz: Konsument na rynku usług finansowych, Raport TNS Polska dla UOKIK, TNS 2012; Przewodnik po
usługach finansowych, UOKIK, Warszawa 2012.
6

niepodlegania przez niektóre podmioty finansowe nadzorowi KNF, jak również
informacji o braku zabezpieczeń powierzonych takim podmiotom środków
pieniężnych w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym.
Takie informacje udostępnione w środkach masowego przekazu w formie
komunikatów lub ostrzeżeń nie będą powodowały naruszenia dóbr osobistych
podmiotów „parabankowych”, gdyż będą odzwierciedlały jedynie rzeczywistą
sytuacją prawną takich podmiotów. W obecnym stanie prawnym, Komisja Nadzoru
Finansowego mogła publikować listę podmiotów niepodlegających nadzorowi jedynie
na swojej stronie internetowej. Wprowadzona nowelizacji usunie lukę w prawie, na
podstawie której podnoszono wobec KNF zarzuty, że umieszczając na liście ostrzeżeń
publicznych nazwy instytucji finansowych niepodlegających nadzorowi dochodzi do
przekroczenia zakresu ustawowych kompetencji Komisji. Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu zapadłym w dniu 30.08.2011 r. o sygnaturze II
GSK 1561/11, jednoznacznie opowiedział się za powyżej wspomnianą tezą, orzekając
co następuje: „Umieszczenie nazwy spółki "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W. na stronie
internetowej prowadzonej przez KNF w zakładce "ostrzeżenia publiczne" nie
spowodowało dla wpisanego tam podmiotu żadnych skutków prawnych, np. w postaci
pozbawienia go jakichkolwiek praw lub przysporzenia obowiązków. Wpis stanowi
wyłącznie informację o tym, że spółka nie posiada uprawnień (zezwolenia) na
prowadzenie określonej działalności bankowej. Sama ta informacja nie jest źródłem
zakazu prowadzenia takiej działalności. Jej opublikowanie nie narusza również dóbr
osobistych spółki, ponieważ takich skutków nie można przypisać stwierdzeniu
okoliczności nie budzących wątpliwości co do zgodności z prawem i ze stanem
faktycznym”.
Publikacja komunikatów i ostrzeżeń będzie dokonywana – w zamierzeniu
projektodawców - nieodpłatnie w publicznej radiofonii i telewizji w rozumieniu
ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz w formie i czasie
określonym przez Komisję. Ponadto, jeżeli Komisja uzna to za konieczne ze względu
na potrzebę dotarcia do szerokiego kręgu odbiorców lub do konkretnej ich grupy,
może zlecić publikację komunikatów i ostrzeżeń w komercyjnych środkach masowego
7

przekazu, również o ogólnopolskim zasięgu. W takiej sytuacji wynagrodzenie za
emisję lub publikację pokryte zostanie ze środków finansowych będących w
dyspozycji KNF, a pochodzącymi z opłat uiszczanych na jej rzecz przez banki i inne
instytucje poddane nadzorowi finansowemu zgodnie z art. 19 ustawy o nadzorze nad
rynkiem finansowym.



Zmiany w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim.


Wprowadzone w art. 2 i art. 3 projektu ustawy zmiany mają na celu
zlikwidowanie rozbieżności w terminologii używanej w ustawie o kredycie
konsumenckim oraz w ustawie Prawo bankowe, a także uzupełnienie luki prawnej,
która powoduje różnicowanie sytuacji prawnej banków, innych instytucji
uprawnionych do wykonywania czynności bankowych z mocy ustaw szczególnych
oraz innych kredytodawców w rozumieniu ustawy o kredycie konsumenckim -
podmiotów niepodlegających nadzorowi nad rynkiem finansowym w zakresie badania
zdolności kredytowej potencjalnych klientów - konsumentów.

Art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. z
dnia 17 czerwca 2011 r.) wprowadza w ustawodawstwie polskim pojęcie „oceny
ryzyka kredytowego” potencjalnego klienta będącego konsumentem, do którego
zobowiązane są wszystkie instytucje udzielające kredytu konsumenckiego. Zgodnie
przepisem powołanym powyżej, ocena ryzyka kredytowego zdefiniowana jest jako
„ocena zdolności konsumenta do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami, w
terminach określonych w umowie o kredyt konsumencki, dokonywana przez
kredytodawcę”.
Powyższa definicja pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym w
szczególności z brzmieniem art. 8 Dyrektywy 2008/48 w sprawie umów o kredyt
konsumencki. Artykuł ten stanowi wyraźnie, iż „Państwa członkowskie zapewniają
przeprowadzanie przez kredytodawcę przed zawarciem umowy o kredyt oceny
zdolności kredytowej konsumenta na podstawie wystarczających informacji

8 Ustawa dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz. U. z 2006 r. nr 157 poz. 1119 ze zm.
8

przekazanych mu w stosownych przypadkach przez konsumenta oraz, w razie
konieczności, na podstawie informacji uzyskanych z odpowiedniej bazy danych.
Państwa członkowskie, których ustawodawstwo wymaga od kredytodawców
dokonania oceny zdolności kredytowej konsumenta na podstawie informacji z danej
bazy danych, mogą zachować ten wymóg.”
Należy w tym miejscu podkreślić, że pojęcie „oceny ryzyka kredytowego” jest
znacznie szersze i nie przystające znaczeniowo do pojęcia „oceny zdolności
kredytowej”, którą dyrektywa wyraźnie odróżnia od ryzyka kredytowego. Ocena
ryzyka kredytowego dotyczy transakcji na tle całego portfela kredytowego banku i
jego skutków dla banku jako całości, stąd odnosi się do ryzyka banku związanego z
zaangażowaniem kapitału przy udzielaniu kredytu, natomiast ocena zdolności
kredytowej to indywidualna ocena możliwości spłaty przez kredytobiorcę kredytu w
określonych terminach spłaty wraz z odsetkami i prowizjami. Dyrektywa wyraźnie
wskazuje na ocenę zdolności kredytowej, bo dotyczyć ma ona konkretnej osoby-
konsumenta i jego możliwości spłaty kredytu. Wynikiem badania zdolności
kredytowej jest stwierdzenie jej istnienia bądź też braku, natomiast przy badaniu
ryzyka kredytowego bank odwołuje się do zasad swojej polityki kredytowej określanej
z uwzględnieniem stosownych uchwał i rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego
i to od tych zasad kredytodawcy zależy, czy właściwe danemu kredytobiorcy
parametry są wystarczające do udzielenia kredytu.
Obowiązek badania zdolności kredytowej, błędnie nazywanej w polskiej
ustawie o kredycie konsumenckim „oceną ryzyka kredytowego” jest na gruncie prawa
europejskiego utożsamiany z postulatami odpowiedzialnego kredytowania i
pożyczania. W motywach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/48/WE z
dnia 23.04.2008 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki, ustawodawca europejski
jednoznacznie stwierdził, że państwa członkowskie powinny podjąć właściwe
działania, biorąc pod uwagę specyficzne cechy swojego rynku kredytów, w celu
promowania odpowiedzialnych praktyk na wszystkich etapach kredytowych
stosunków umownych. Jak wskazuje się dalej, szczególnie ważne jest, aby na
rozwijającym się rynku kredytów, kredytodawcy nie angażowali się w

9 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, z dnia 22.5.2008, L 133/66.
9