Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 23 października 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-249(4)/08






Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Szanowny Panie Marszałku

Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy:
- o zmianie ustawy – Prawo budowlane
oraz niektórych innych ustaw (druk
nr 1048).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.
Wiceprezes
Rady Ministrów
(-) Grzegorz Schetyna
Stanowisko Rządu do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 1048)


Projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
(druk nr 1048) przedstawiony przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo"
wprowadza ułatwienia dotyczące prowadzenia procesu inwestycyjnego starając się
wyeliminować najistotniejsze bariery inwestycyjne. Projekt ten jest zbieżny z rządowym
projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw przygotowanym przez
Ministerstwo Infrastruktury skierowanym obecnie pod obrady KERM.
Propozycje wprowadzenia zmian do ustawy Prawo budowlane w obu projektach
sprowadzają się do racjonalizacji procesu budowlanego. Zmiany te mają na celu uproszczenie
procesu budowlanego poprzez rezygnację ze zbędnych procedur administracyjnych



i zaproponowanie takich rozwiązań prawnych, które w odmienny niż dotychczas sposób
a zgodny z obecnymi warunkami społeczno-gospodarczymi, regulują procedury prawne,
m. in. poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych.
Zaproponowane zmiany zakładają zupełnie nowe rozwiązania prawne, które dotyczą w
szczególności:
• zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zastąpienia go wpisem do
rejestru robót budowlanych,
• rezygnację z kontroli projektu budowlanego przez organ administracji
architektoniczno-budowlanej,
• zniesienia konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie
obiektu.
Propozycje zmian przepisów ustawy Prawo budowlane określają wymagania dotyczące
odpowiedzialności inwestora, projektanta i kierownika budowy związanych z procesem
budowlanym. Wyliczają roboty budowlane, do wykonywania których nie wymagane jest
dokonanie ich rejestracji.
Zmiany konsekwentnie utrzymują możliwość kontroli budowy przez organy nadzoru
budowlanego, co skutkować może, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, żądaniem
doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa
(zgoda urbanistyczna, przepisy techniczno-budowlane itp.), a w skrajnym przypadku, wobec
braku określonych działań inwestora, decyzją o rozbiórce obiektu.
Projekt nowelizacji przygotowany przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo"
przewiduje, że roboty budowlane będzie można rozpocząć po zawiadomieniu właściwego
organu o zamiarze wykonania robót budowlanych i braku wydania przez ten organ decyzji o
odmowie wpisu do rejestru tych robót. Wymogiem ich rozpoczęcia będzie również złożenie
oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Projekt budowlany będzie musiał spełniać wymagania określone w zgodzie urbanistycznej,
jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Określenie istoty „zgody urbanistycznej" zawiera art. 3 w pkt 12a.
Do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po zawiadomieniu właściwego
organu o zakończeniu budowy. Użytkowanie obiektu bez spełnienia tego warunku powoduje
wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Zmiany do ustawy Prawo budowlane przedstawione przez Komisję Nadzwyczajną
„Przyjazne Państwo” wychodzą naprzeciw oczekiwaniom wielu grup związanych z
inwestowaniem – inwestorów, projektantów, a także samorządów, jednakże szczegółowe
zapisy tego projektu budzą pewne wątpliwości, które w opinii Rządu w projekcie
przygotowanym przez Ministerstwo Infrastruktury zostały rozwiązane w sposób
kompleksowy z pełną analizą skutków wprowadzanych zmian. W związku z powyższym
należy zwrócić uwagę na następujące elementy.

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poza rozwiązaniami
zaproponowanymi w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane przygotowanym
przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo”, wprowadza wzmocnienie
odpowiedzialności personalnej dotychczasowych uczestników procesu inwestycyjnego.
Dotyczy to w szczególności projektanta i sprawdzającego, którzy zobowiązani są do złożenia
oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie ze zgodą urbanistyczną,
obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, uzyskaniu wymaganych opinii,
uzgodnień i sprawdzeń oraz wykonaniu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony
zdrowia.
Istotna różnica dotyczy również pojęcia zgody urbanistycznej; pomimo, że obydwa
projekty posługują się tym określeniem, to w projekcie rządowym ma to związek z głębszą
zmianą systemową zawartą w projekcie zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Zgodnie z rządowym projektem ustawy zgodą urbanistyczną jest miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o zatwierdzeniu urbanistycznego planu
realizacyjnego.
Zwrócić należy uwagę, że projekt przedstawiony przez Komisję Nadzwyczajną
„Przyjazne Państwo” poprzez zapis art. 29 w nowym brzmieniu powoduje wyłączenie dużej
ilości obiektów budowlanych oraz robót budowlanych spod kontroli ustawy Prawo
budowlane, co w połączeniu z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym stwarza ryzyko powstawania obiektów na terenach nie
przeznaczonych pod zabudowę. Ta kwestia w projekcie rządowym jest rozwiązana z
uwzględnieniem zasady poszanowania ładu przestrzennego i w sposób nie stwarzający
zagrożeń niekontrolowanego w pełni budownictwa. Znacznie węższy jest katalog budów i
robót budowlanych niewymagających zgłoszenia zamierzonej inwestycji, a zatem nie
spowoduje to tworzenia się chaotycznej zabudowy na przypadkowych terenach, przy
utrzymaniu uproszczonej procedury jaką jest rejestracja.
Projekt Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” co prawda wprowadza
możliwość rozpoczęcia robót budowlanych po zgłoszeniu zamiaru ich wykonania i wpisie do
rejestru robót budowlanych, ale jest to ułatwienie dość pozorne, gdyż zgodnie z art. 35
projektu ww. ustawy utrzymuje się sprawdzającą rolę organu administracji architektoniczno-
budowlanej, co będzie skutkowało prowadzeniem postępowania administracyjnego.
Natomiast projekt rządowy zakłada i w pełni doreguluje system oceny składanego wniosku o
rejestrację zamierzonej inwestycji ograniczając rolę organu wyłącznie do sprawdzenia
techniczno-formalnego kompletności wniosku.
Poprzez uchylenie art. 36a oraz pozostawienie w art. 50 w projekcie Komisji
Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo”, zapisu o konieczności wstrzymania robót budowlanych
w przypadku stwierdzenia ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie
bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenie środowiska lub niezgodnie z projektem, zgodą
urbanistyczną lub przepisami techniczno-budowlanymi, zostało stworzone rozwiązanie, w
którym nawet niewielkie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie
skutkowało wstrzymaniem robót budowlanych, a w konsekwencji nakazaniem wykonania
czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z projektem,
a nawet rozbiórki wykonanych obiektów.
Projekt przygotowywany w Ministerstwie Infrastruktury stwarza w tym zakresie
daleko idące uproszczenie, poprzez zachowanie art. 36a, przewidującego możliwość

2
wprowadzenia zmian istotnych w zarejestrowanym projekcie budowlanym oraz
wprowadzenia zmian nieistotnych za zgodą autora projektu.
Art. 56 ust. 3 po zmianie zaproponowanej przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne
Państwo”, określający rodzaje budynków i budowli nie podlegających obowiązkowi
uzyskania pozwolenia na użytkowanie stanowi zbyt wąski katalog obiektów budowlanych,
które faktycznie nie wymagają tak dokładnego sprawdzenia przed oddaniem budynku do
użytkowania.
Projekt rządowy w art. 56 proponuje precyzyjny katalog inwestycji – określając ich
kategorie, po zrealizowaniu których wymagany jest odbiór budynku przez Inspekcję
Sanitarną, Inspekcję Pracy i Państwową Straż Pożarną.
Uchylenie art. 49 w projekcie Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo”, likwiduje
obowiązujący obecnie mechanizm zniechęcający do podejmowania ryzyka dokonywania
samowoli budowlanych. Niweczy to też wieloletnie działanie administracji w celu znacznego
ograniczenia powstawania samowoli budowlanych, które to działanie znacznie ograniczyło
ten proceder poprzez stworzenie systemu kar i konsekwentne ich stosowanie.
Projekt rządowy zachowuje ten model wprowadzając jednak bardziej adekwatny system kar.
Jednocześnie projekt rządowy proponuje wzmocnienie kontroli nad procesem
rejestracji poprzez mechanizm informacji publicznej. Rejestr jest jawny i podlega publikacji
na stronach internetowych właściwego organu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej
pozwalając na efektywną kontrolę społeczną.
W sytuacji zniesienia pozwoleń na budowę projekt Komisji Nadzwyczajnej
„Przyjazne Państwo” nie wprowadza żadnego mechanizmu wypełniającego wymogi
ustanowione dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca
1985 roku w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i
prywatne na środowisko naturalne. Według dyrektywy 85/337/ EWG zezwolenia na realizację
inwestycji mogących mieć znaczący wpływ na środowisko, w systemach prawnych państw
członkowskich, udzielane były w drodze decyzji administracyjnej, w stosunku, do której
przysługuje odwołanie i możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Udzielenie
zezwolenia na realizację inwestycji w formie decyzji administracyjnej jest tym bardziej
istotne, ponieważ dyrektywa 85/337/EWG zawiera szereg przepisów dotyczących udziału
społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych w procedurach dotyczących środowiska,
przyznając tym podmiotom uprawnienia do udziału w postępowaniach zmierzających do
wydania zezwolenia na inwestycję, a także odwoływania się od decyzji wydanych w ramach
tych postępowań i składania skarg do sądu administracyjnego, także w sytuacji gdy podmioty
te nie brały udziału w postępowaniu w ramach, którego dana decyzja była wydana.
Projekt rządowy zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
wprowadza instytucję „zezwolenia na realizację przedsięwzięcia” wydawanej w oparciu o
projekt budowlany, wypełniającą przytoczone wyżej wymogi dyrektywy oraz poprzez
kompatybilność z projektem ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko pozwala na uproszczenie postępowania administracyjnego łącząc decyzję
środowiskową z decyzją na realizacją przedsięwzięcia.
Zauważyć należy, że projekt ustawy Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” w
ogóle nie uwzględnia przepisów, przekazanej do podpisu Prezydenta RP, ustawy o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w którym dokonano transpozycji
przepisów dyrektywy 85/337/EWG. Przedłożony poselski projekt ustawy nie jest należycie
skorelowany z projektem ustawy, gdyż jego przepisy dotyczące materii ocen oddziaływania
na środowisko odwołują się do przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

3
Ponadto, art. 22 przedłożonego projektu ustawy nowelizujący ustawę o transporcie
kolejowym, wprowadza w art. 9ac tej ustawy wymóg zawiadomienia jedynie o fakcie
wydania zaświadczenia o wpisie do rejestru robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z
dyrektywą 85/337/EWG zawiadomienie to obejmować musi treść decyzji zezwalającej na
realizację inwestycji wraz z jej uzasadnieniem zawierającym określone elementy.

Jednocześnie na uwagę zasługuje fakt, że projekt ustawy Komisji Nadzwyczajnej
„Przyjazne Państwo” nie reformuje systemu zależności między innymi pomiędzy ustawą –
Prawo budowlane a ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy
– Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zmiany merytoryczne zakresu obowiązkowych
geodezyjnych inwentaryzacji powykonawczych rzutują na treść informacyjną mapy
zasadniczej, krajowego systemu informacji o terenie, a przez to podstawowej infrastruktury
danych przestrzennych, o których mowa w Dyrektywie INSPIRE.

Należy również zauważyć, iż w uzasadnieniu do ustawy Komisji Nadzwyczajnej
„Przyjazne Państwo” zapewnia się, iż projektowane regulacje nie spowodują skutków
finansowych dla budżetu państwa. Jednakże niektóre rozwiązania wpłyną na zmniejszenie
dochodów budżetu państwa w związku z uchyleniem przepisów dotyczących opłat
legalizacyjnych. Również propozycja wprowadzenia zryczałtowanego odszkodowania dla
wnioskodawcy za opóźnienia w wydawaniu dziennika budowy lub decyzji o odmowie wpisu
do rejestru robót budowlanych w wysokości 1.000 zł za każdy dzień zwłoki może
powodować konieczność poniesienia dodatkowych wydatków z budżetu państwa. Należy
ponadto zwrócić uwagę, że przepis ten może mieć charakter korupcjogenny.
Wspomniana już zmiana polegająca na uchyleniu art. 36a Prawa budowlanego, która
zakłada, że w czasie budowy projektant w uzgodnieniu z inwestorem może dokonywać zmian
w ramach zgody urbanistycznej i powszechnie obowiązujących przepisów, mogłaby sprzyjać
ewentualnym obejściom podatkowym oraz konieczności angażowania służb podatkowych w
celu przeprowadzenia kontroli prawidłowości dokonywanych rozliczeń z tytułu podatku od
towarów i usług. Należy zauważyć, że zmiana przeznaczenia budowanego obiektu w
odniesieniu do pierwotnego projektu (np. z mieszkalnego na użytkowy) mogłaby się wiązać z
koniecznością dokonywania korekt w podatku od towarów i usług w trakcie procesu
inwestycyjnego. Brak stosownej dokumentacji potwierdzającej zmianę przeznaczenia lub
zwiększenia metrażu sprzyjałby ewentualnym obejściom podatkowym.
W projekcie Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo”, w sytuacji gdy obowiązek
uzyskania pozwolenia na budowę zostaje zastąpiony zamiarem wykonania robót
budowlanych i wpisem do rejestru, brak jest rozwiązania, które byłoby pomocne przy
prawidłowym określaniu podstawy opodatkowania w podatku od towarów i usług dla
budowy, dostawy i remontów budynków i lokali mieszkalnych. W szczególności w
projektowanych zmianach brak jest przepisu, z którego wynikałoby m.in. przeznaczenie
budynku (możliwość całorocznego używania, powierzchnia użytkowa budowanych lub
remontowanych obiektów i rodzaj pomieszczeń). Dane te pozwalałyby na wykluczenie z
preferencji podatkowych budynków letniskowych, niegwarantujących całorocznego
użytkowania. Zaproponowana w projekcie ustawy zmiana koncepcji polegająca na
zastąpieniu pozwoleń na budowę wpisem do rejestru robót budowlanych powinna być
odzwierciedlona w przepisach o opłacie skarbowej w sposób adekwatny do systematyki tej
ustawy. Projekt nie odzwierciedla negatywnych skutków finansowych dla gmin,
wynikających z wyeliminowania niektórych przedmiotów opłaty skarbowej.
Zwraca również uwagę konieczność wykreślenia z projektu ustawy art. 25, w którym
zaproponowano uchylenie lit. c w art. 67 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o
pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.). Wykreślenie wyżej wskazanego

4