Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

RADA MINISTRÓW







P L A N O W A N I E
W U K Ł A D Z I E Z A D A N I O W Y M
N A R O K 2 0 1 3









OMÓWIENIE
ANEKS TABELARYCZNY










Warszawa, wrzesień 2012


1

SPIS TREŚCI

Wprowadzenie............................................................................................................................ 5
Budżet państwa i budżet środków europejskich oraz innych jednostek sektora finansów
publicznych w układzie zadaniowym w roku 2013 ................................................................. 11
Funkcja 1. Zarządzanie państwem .................................................................................................................... 11
Funkcja 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny......................................................................... 20
Funkcja 3. Edukacja, wychowanie i opieka ...................................................................................................... 29
Funkcja 4. Zarządzanie finansami państwa....................................................................................................... 37
Funkcja 5. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa ..................................................................................... 42
Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju.............................................................................................................. 47
Funkcja 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo ............................................................. 60
Funkcja 8. Kultura fizyczna .............................................................................................................................. 65
Funkcja 9. Kultura i dziedzictwo narodowe...................................................................................................... 70
Funkcja 10. Nauka polska ................................................................................................................................. 77
Funkcja 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic................................................................... 81
Funkcja 12. Środowisko.................................................................................................................................... 87
Funkcja 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny ............................................................................ 96
Funkcja 14. Rynek pracy................................................................................................................................. 106
Funkcja 15. Polityka zagraniczna.................................................................................................................... 111
Funkcja 16. Sprawy obywatelskie................................................................................................................... 117
Funkcja 17. Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju ................................................................................. 127
Funkcja 18. Sprawiedliwość ........................................................................................................................... 133
Funkcja 19. Infrastruktura transportowa ......................................................................................................... 140
Funkcja 20. Zdrowie ....................................................................................................................................... 146
Funkcja 21. Polityka rolna i rybacka............................................................................................................... 154
Funkcja 22. Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna........................................... 164
Aneks Tabelaryczny ............................................................................................................. 167



3



4


Wprowadzenie
Zaprezentowany w niniejszym tomie Uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na rok 20131 układ
zadaniowy wydatków państwa (budżet zdaniowy) obejmuje, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych, zestawienie zadań i celów priorytetowych oraz skonsolidowany plan wydatków
na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych,
agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa
w art. 9 pkt 14 w/w ustawy, sporządzany w układzie zadań. Przepisy nakazujące opracowanie planu wydatków
w ujęciu skonsolidowanym weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. – niniejszy dokument symbolicznie
kończy więc pierwszy etap procesu przygotowania do wdrożenia budżetu zadaniowego do polskiego systemu
finansów publicznych, którego celem było stworzenie podstaw prawnych i metodologicznych planowania
budżetowego w ujęciu zadaniowym (definiowanego przez OECD jako tzw. budżet zadaniowy prezentacyjny).
Budżet zadaniowy na rok 2013 został przedstawiony w układzie istotnie zmodyfikowanym w odniesieniu do
dotychczas stosowanego modelu, co wynika m.in. z potrzeby takiego dostosowania formuły jego prezentacji,
aby wychodziła naprzeciw oczekiwaniom formułowanym w analizach metodologicznych i opiniach eksperckich.
Ponadto przyjęcie nowej formuły prezentacji ma za zadanie zwiększyć dodatkowo przejrzystość i czytelność
budżetu zadaniowego. Wszystkie te zmiany przyczynią się do tego, że planowanie w układzie zadaniowym
stanie się bardziej użyteczne. Nie oznacza to jednak, że nie może on wciąż być udoskonalany w celu
zapewnienia mu jak największej funkcjonalności. Jednocześnie, konsolidacja wydatków publicznych już na
etapie planowania umożliwi uzyskanie wszechstronnej, kompleksowej informacji na temat ich struktury
funkcjonalnej oraz ocenę rzeczywistego poziomu finansowania zadań publicznych ze wszystkich źródeł
publicznych objętych budżetowaniem zadaniowym. Zagregowane ujęcie strumieni wydatkowych wpłynie na
racjonalizację i optymalizację procesu planowania budżetowego w kolejnych latach, w tym w szczególności
w zakresie planowania celów oraz rezultatów realizacji polityki państwa w ramach poszczególnych obszarów
funkcjonalnych.
Mając na względzie realizację procesu konsolidacji, potrzebę podniesienia jakości, przejrzystości
i spójności stosowanych dotychczas rozwiązań metodologicznych w zakresie planowania i prezentacji wydatków
państwa w ujęciu zadaniowym, jak również wypełnienie rekomendacji formułowanych m.in. przez OECD oraz
Najwyższą Izbę Kontroli, wprowadzono szereg zmian metodologicznych ujętych w rozporządzeniu Ministra
Finansów z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowywania
materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 20132. Celem zmian było w szczególności zwiększenie
stopnia integracji odpowiedzialności związanej z gospodarowaniem środkami publicznymi (wynikającej
z ustawy o finansach publicznych) z odpowiedzialnością za inicjowanie, formułowanie oraz wykonywanie
i koordynowanie polityki Rady Ministrów (określoną w ustawie o działach administracji rządowej), przy
uwzględnieniu konstytucyjnej lub ustawowej niezależności określonych naczelnych organów władzy, kontroli,
sądownictwa i ochrony prawa (w tym w szczególności podmiotów, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy
o finansach publicznych). Zmiany te znalazły odbicie w przepisach dotyczących zasad tworzenia struktury

1 Dalej Uzasadnienie…
2 Dalej Rozporządzenie…

5

układu zadaniowego (zadań budżetowych, podzadań i działań), definiowania celów, określania mierników
stopnia ich realizacji, a także konsolidowania wydatków.
Zgodnie z założeniami przyjętymi w ust. 76 Szczegółowych zasadach opracowywania materiałów do
projektu ustawy budżetowej na rok 2013 stanowiących Załącznik nr 66 do Rozporządzenia… zadania budżetowe,
stanowiące zespoły podzadań grupujących działania – tworzy się uwzględniając:
a) podział na działy, o których mowa w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej,
w ten sposób, że zadanie zawiera się w zakresie jednego działu, z tym zastrzeżeniem, że sprawy
przedmiotowo tożsame a objęte zakresami różnych działów ujmuje się w ramach tego samego zadania;
b) zakresy działalności administracji rządowej nieobjętej zakresem działów administracji rządowej na
podstawie art. 33a ustawy o działach administracji rządowej;
c) niezależny charakter organów wymienionych w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Zwiększenie przejrzystości, spójności oraz co najważniejsze, porównywalności danych umożliwiają
również zmiany dotyczące sposobu kształtowania struktury na niższych poziomach układu zadaniowego, w tym
w szczególności na poziomie działań, m.in. w zakresie przedmiotowo tożsamych działań realizowanych przez
Wojewodów (dysponentów części 85). Po pierwsze, wzmocnione zostały uprawnienia koordynacyjne Ministra
Finansów w procesie definiowania nowych działań budżetowych – zgodnie z ust. 76 pkt 10 Załącznika nr 66 do
Rozporządzenia…. Po drugie, wprowadzono dodatkowe oznaczenie literowe (W) pozycji klasyfikacyjnych
realizowanych przez Wojewodów – poszerzenie katalogu działań przewidzianych do realizacji przez
Wojewodów o nowe lub istniejące, lecz nieoznaczone literą W działania, wymaga zgody odpowiednio Ministra
Finansów lub ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
W oparciu o powyższe zasady, w sposób czytelny i jednoznaczny została przypisana odpowiedzialność
właściwych organów publicznych za definiowanie ogólnych, strategicznych celów poszczególnych zadań
budżetowych. Zgodnie z nowymi regulacjami, dla każdego zadania budżetowego zawierającego się w dziale
administracji rządowej właściwy dla tego działu minister mógł określić dwa cele, których realizację umożliwiać
powinny działania wszystkich podmiotów publicznych realizujących dane zadanie. Rozwiązanie takie wydatnie
wzmacnia uprawnienia związane z inicjowaniem, formułowaniem oraz koordynowaniem realizacji polityki Rady
Ministrów, które wynikają m.in. z art. 34 i 38 ustawy o działach administracji rządowej, a także sprzyja
priorytetyzacji oraz strategicznej orientacji wydatków publicznych. Zgodnie z ust. 76 pkt 7 Załącznika nr 66 do
Rozporządzenia…, minister kierujący działem określa bowiem także tzw. zadanie priorytetowe (ewentualnie dwa
zadania priorytetowe, jeśli jest dysponentem więcej niż jednej części budżetowej). Priorytetowy charakter
powinny mieć w pierwszej kolejności zadania, których cele w sposób istotny realizują cele polityki rozwoju,
określone w przyjętych przez Radę Ministrów strategiach rozwoju i programach rozwoju.
Jednocześnie, z uwagi na szczególną pozycję ustrojową (niezależność budżetową organów
wymienionych w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, których projekty budżetów są przez Ministra
Finansów włączane do projektu ustawy budżetowej) lub organizacyjną (urzędy administracji rządowej, które
zgodnie z art. 33a ustawy o działach administracji rządowej nie są objęte strukturą działów) – podmiotom tym
umożliwiono samodzielne określenie celów (nie więcej niż jednego) dla zadań, w których realizacji mają one
charakter wiodący.
Odmienne rozwiązanie przyjęto określając odpowiedzialność w zakresie definiowania mierników, która
powiązana została bezpośrednio z odpowiedzialnością za gospodarowanie środkami publicznymi i przypisana
dysponentom części budżetowych. Zgodnie z ust. 78 pkt 1 Załącznika nr 66 do Rozporządzenia…, dysponent
części budżetowej zobowiązany został do określenia jednego miernika na poziomie każdego realizowanego

6