Rządowy projekt ustawy o rewitalizacji

społecznej wskazuje, że w działania te powinni być zaangażowani także interesariusze,
a przed dokonaniem oceny wójt musi uzyskać opinię Komitetu Rewitalizacji. W tym
artykule uregulowano również kwestię zakończenia procesu rewitalizacji. W przypadku
gdy stwierdzi się osiągnięcie celów rewitalizacji zawartych w gminnym programie
rewitalizacji, rada gminy, z własnej inicjatywy bądź na wniosek wójta, uchyla GPR w
całości lub w części.
Art. 23 wprowadza zasadę, zgodnie z którą zmiana GPR następuje w trybie właściwym
dla jego uchwalenia, przewidując jednocześnie wyjątek od tej zasady, umieszczony w
ust. 2 (zmiana nieistotna). Do zmian GPR przeprowadzanych w uproszczonej
procedurze należą zmiany niedotyczące przedsięwzięć rewitalizacyjnych i
niewymagające modyfikacji uchwały w sprawie Specjalnej Strefy Rewitalizacji.
W art. 24 wskazano gminę jako podmiot właściwy do poniesienia kosztów sporządzenia
i zmiany GPR.
Rozdział 5 – Specjalna strefa rewitalizacji
Regulacje rozdziału 5 dotyczą przypadków, w których w gminnym programie
rewitalizacji wskazano na konieczność ustanowienia, dla obszaru (lub podobszarów)
rewitalizacji Specjalnej Strefy Rewitalizacji (dalej jako: SSR). Strefa, ustanawiana
zgodnie z art. 25–26 w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa
miejscowego, jest obszarem stosowania szczególnych norm prawnych z zakresu
planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, mieszkalnictwa, prawa
podatkowego oraz cywilnego. Celem wprowadzenia tych rozwiązań jest zapewnienie
sprawnej realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych, podejmowanych w ścisłym
związku z celami rewitalizacji. Biorąc pod uwagę szczególny charakter rozwiązań
obowiązujących w Strefie, czasowy zakres jej obowiązywania ograniczono do
maksymalnie 10 lat, bez możliwości przedłużenia. Ustalenia uchwały w sprawie SSR
oparte są o gminny program rewitalizacji, stąd brak jest konieczności przeprowadzenia
kolejnych konsultacji społecznych tego aktu. Kolejne przepisy ustawy zawierają
szczególne regulacje prawne obowiązuje w SSR. Katalog tych rozwiązań, zawartych w
rozdziale 5, nie jest wyczerpujący. Dodatkowe specjalne elementy reżimu prawnego
SSR zawarte są ponadto w ustawach odrębnych, zmienianych w rozdziale 6 ustawy.
Przepis art. 27 ustanawia nowy cel publiczny, stanowiąc w tym zakresie realizację
normy zawartej w przepisie art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
21

gospodarce nieruchomościami (dalej jako: ugn), stanowiącym, że inne ustawy mogą
określać cele publiczne, stanowiąc w tym zakresie uzupełnienie katalogu zawartego w
ww. przepisie. Cel publiczny to prawna kategoria działań, głównie o charakterze
inwestycyjnym (budowlanym), w ramach których możliwe jest między innymi
dokonanie wywłaszczenia nieruchomości. Już w obecnym stanie prawnym wiele
działań objętych procesami rewitalizacji znajduje się w katalogu celów publicznych,
zamieszczonym w art. 6 ugn, jednak proponowane rozszerzenie stanowi w ocenie
autorów element niezbędny do nadania rewitalizacji kompleksowego charakteru,
skierowanego na odnowę obszarów zdegradowanych.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 budowa lub przebudowa budynków służących rozwojowi
społecznego budownictwa czynszowego stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów
ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli realizowana jest na obszarze
rewitalizacji oraz została zawarta w gminnym programie rewitalizacji. Proponowany
przepis wprowadza zatem – w bardzo ograniczonym stopniu – cel publiczny związany z
mieszkalnictwem. Zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą
politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności
przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają
działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Określenie
obowiązków publicznych w dziedzinie mieszkalnictwa jako konstytucyjnej funkcji
władzy publicznej stanowi dostateczne uzasadnienie dla wprowadzenia do systemu
prawnego kolejnego celu publicznego, sprzyjającego pozyskiwaniu nieruchomości w
celu realizacji inwestycji mieszkaniowych. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 usg,
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś do
zadań tych zaliczono w szczególności sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego
(art. 7 ust. 1 pkt 7 usg). Tworzenie i posiadanie gminnego zasobu mieszkaniowego jest
sferą aktywności gminy również na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca
2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego.
Przepis art. 27 zawiera szereg obostrzeń ograniczających możliwość uznania danej
inwestycji mieszkaniowej za cel publiczny. Inwestycję w społeczne budownictwo
czynszowe – opisano jako przedsięwzięcie spełniające łącznie następujące warunki:
dostęp do lokali mieszkalnych odbywa się na zasadach nierynkowych, na podstawie
22

kryteriów określonych przez władze publiczne, na etapie budowy, przebudowy lub
użytkowania budynków podmioty realizujące inwestycje korzystają ze wsparcia
środkami publicznymi oraz inwestycja jest realizowana przez podmioty, których
głównym celem działania nie jest osiągnięcie zysku.
Ponadto w przepisie art. 27 ust. 2 wskazano, że lokalizację inwestycji mieszkaniowych
uznanych za cel publiczny, określa się w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego. Prawidłowość i niezbędność wyznaczenia w planie miejscowym celów
publicznych podlega kontroli sądowoadministracyjnej w ramach badania przesłanki
legalności w aspekcie nieprzekroczenia władztwa planistycznego gminy. Należy
ponadto wskazać, że mechanizmy administracyjnoprawnej ingerencji w prawa
rzeczowe będą – tak jak dotychczas – stosowane jedynie w przypadku niemożności
realizacji celu publicznego w inny sposób oraz po stwierdzeniu niepowodzenia
negocjacji w zakresie dobrowolnego wykupu nieruchomości (art. 112 ust. 3 ugn).
Jednocześnie, zgodnie z art. 132 ust. 5 ugn, koszty odszkodowań za wywłaszczenie
ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której
dokonywane jest wywłaszczenie – w przypadku realizacji opisanego wyżej celu będzie
nią gmina. W praktyce realizacji inwestycji celu publicznego wywłaszczenie traktowane
jest przez podmioty publiczne jedynie jako uzupełniający sposób nabycia praw do
nieruchomości, w przypadku niemożności nabycia jej w inny sposób. Wszystkie wyżej
opisane ograniczenia pozwalają na stwierdzenie, że tak opisany cel publiczny spełnia
warunki zgodności z Konstytucją.
W art. 28 zawarto szczególną regulację dotyczącą gminnego zasobu mieszkaniowego.
Podstawowe regulacje w tym zakresie zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o
ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego. Przedmiotowy przepis dokonuje modyfikacji warunków wykonywania
umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu
mieszkaniowego, poprzez przyjęcie, że jeżeli opróżnienie tego lokalu jest niezbędne do
realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych zawartych w gminnym programie
rewitalizacji, polegających na remoncie lub przebudowie obiektu budowlanego, wójt,
burmistrz albo prezydent miasta uprawniony jest do wypowiedzenia umowy najmu oraz
wskazania terminu opróżnienia lokalu mieszkalnego, wynoszącego co najmniej 60 dni
od dnia dokonania wypowiedzenia. W takim przypadku na gminie ciąży – analogicznie
23

jak na podstawie przepisów ogólnych – obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego, a
także obowiązek pokrycia kosztów przeprowadzki. Zakończenie robót budowlanych
wykonywanych w ramach rewitalizacji wiąże się z obowiązkiem zawarcia z najemcą
nowej umowy najmu dotyczącej, co do zasady, tego samego lokalu. Regulacja ta
wykonuje wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy zasadę włączenia społecznego, nie ma
jednak charakteru bezwzględnego. W przypadku gdy w wyniku robót budowlanych
zmieniły się warunki techniczne budynku (np. lokal uległ podziałowi lub połączeniu)
albo gdy wolę taką wyraża sam najemca – możliwe jest zawarcie z lokatorem nowej
umowy najmu dotyczącej innego lokalu o powierzchni, wyposażeniu i stanie
technicznym równych lub korzystniejszych niż w lokalu zajmowanym pierwotnie, a w
przypadku gdy powierzchnia, wyposażenie i stan techniczny lokalu zajmowanego
pierwotnie był mniej korzystny niż określony dla lokalu zamiennego – lokalu
spełniającego wymagania lokalu zamiennego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia
21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego. Od spełnienia powyższych warunków można odstąpić,
jeżeli zgodę na to wyrazi lokator.
W art. 29 wskazano dodatkowe instrumenty władcze, których celem jest zapewnienie
sprawnej przeprowadzki lokatora, która nie będzie uniemożliwiać zaplanowanych robót
budowlanych. W tym celu zapewniono wójtowi możliwość wystąpienia do wojewody z
wnioskiem o wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu – administracyjnoprawny tryb
postępowania w tej sprawie uzasadniony jest przede wszystkim publicznym
charakterem przedsięwzięć rewitalizacyjnych, wprowadzany jest jednak także z uwagi
na konieczność zapewnienia sprawności orzekania (wyższej niż w przypadku wniosku
eksmisyjnego pozostającego na podstawie przepisów ogólnych w kognicji sądów
cywilnych). Z tych samych powodów dopuszczono nadanie tej decyzji rygoru
natychmiastowej wykonalności oraz wskazano termin na przeprowadzenie egzekucji
administracyjnej opróżnienia lokalu. Opisany w art. 29 sposób zapewnienia opróżnienia
lokalu w żaden sposób nie ogranicza uprawnień lokatora wynikających z art. 28 ust. 3.
W art. 30 umożliwiono uchwalenie przez radę gminy zakazu wydawania na obszarze
SSR decyzji o warunkach zabudowy. Analogicznie jak w przypadku zakazu na obszarze
rewitalizacji (regulacja wprowadzona w przepisie art. 11 ust. 4 pkt 2), gmina może
ustanowić na obszarze SSR zakaz wydawania ww. decyzji, jeżeli stopień pokrycia
24

obszaru SSR miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub treść
wniesionych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że
nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w
zagospodarowaniu SSR, niezgodnych z GPR albo utrudniających jego realizację. Zakaz
ten można ograniczyć do wybranych rodzajów zmian sposobu zagospodarowania
terenu. Decyzja o warunkach zabudowy, uregulowana w przepisach art. 59 i nast.
ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
stanowi uzupełniający sposób ustalenia warunków zagospodarowania terenu w
przypadku nieuchwalenia przez gminę zasadniczego instrumentu reglamentacji
przestrzennej – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponad 12-letnia
praktyka stosowania przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy ujawniła
szereg negatywnych konsekwencji opierania na niej rozwoju przestrzennego gminy
(opisane są one chociażby w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
2030). Skoro rewitalizacja ma być procesem cechującym się spójnością i celowością
interwencji, niezbędne jest w ocenie projektodawcy wyposażenie gmin w narzędzie
pozwalające na kontrolowanie rozwoju przestrzennego w fazie przygotowania i
realizacji gminnego programu rewitalizacji, zaś decyzja o warunkach zabudowy, która
w obecnym stanie prawnym nie musi być zgodna z polityką przestrzenną gminy,
stanowi narzędzie zaburzające istotnie tę spójność. Zachowano przy tym możliwość
określenia przez radę gminy rodzajów zmian zagospodarowania, dla których możliwe
jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (np. przebudowy).
W art. 31 zawarto regulację szczególną wobec przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczącą sposobu postępowania w przypadku
wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z zasadą
ogólną, wyrażoną w art. 118a ugn, nieustalenie osób, którym przysługują prawa
rzeczowe do nieruchomości, nie uniemożliwia stwierdzenia jej nabycia przez podmiot
wnioskujący o wywłaszczenie, jednak w takim przypadku równowartość kwoty
odszkodowania należy złożyć do depozytu sądowego na okres 10 lat, umożliwiając tym
samym podjęcie kwoty odszkodowania w wypadku zgłoszenia się osób legitymujących
się prawami do wywłaszczonej nieruchomości. Regulacja ta stanowi poważne
obciążenie budżetów gmin, w przypadku gdy w ramach rewitalizacji przewłaszczeniu
podlegają nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym, w odniesieniu do których
25