Rządowy projekt ustawy o administracji podatkowej

UZASADNIENIE
Struktura organizacyjna, zakres zadań i kompetencji wszystkich organów administracji
rządowej znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawach odnoszących się stricte do tych
organów. Jedynie, tak istotna z punktu widzenia zarówno Skarbu Państwa, jak i samych
obywateli, administracja zajmująca się poborem podatków ma swoją regulację
w jedynym przepisie ustawy o urzędach i izbach skarbowych, który de facto odnosi się
do struktury organizacyjnej tej administracji, trybu powoływania na stanowiska
naczelników urzędów skarbowych oraz dyrektorów izb skarbowych, właściwości
miejscowej i rzeczowej organów podatkowych, a także kwestii obsługi określonych
kategorii podatników w tzw. wyspecjalizowanych urzędach skarbowych.
Upływ czasu, od uchwalenia ustawy o urzędach i izbach skarbowych minęło prawie
20 lat, a także zmiany społeczno-gospodarcze, jakie się w tym czasie dokonały,
wskazują na potrzebę uchwalenia ustawy, która będzie zawierała regulacje w zakresie
usprawnienia i poprawy funkcjonowania obecnej administracji podatkowej, stworzenia
najlepszych warunków do realizacji podstawowego celu, jakim jest zapewnienie
prawidłowego wykonywania przez podatników obowiązków podatkowych.
Rozwiązania przewidziane w projektowanej ustawie pozwolą na maksymalizację
stopnia orientacji na podatnika poprzez stworzenie systemu obsługi i wsparcia
podatnika, co w konsekwencji wpłynie na poprawę jakości świadczonych usług przez
administrację podatkową oraz wzmocni jej rolę usługową. Przyczynią się także do
podnoszenia poziomu wiedzy i świadomości podatkowej społeczeństwa, a tym samym
zwiększania stopnia dobrowolności w wypełnianiu obowiązków podatkowych. Przy
tym konieczność przeprowadzenia modernizacji administracji podatkowej wynika m.in.
z zalecenia Rady z dnia 2 czerwca 2014 r. w sprawie krajowego programu reform Polski
na 2014 r. oraz zawierającego opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę
programu konwergencji na 2014 r. [COM(2014)422], w których sformułowano
rekomendacje dla Polski dotyczące zapewnienia trwałej korekty nadmiernego deficytu
do 2015 r. poprzez m.in. poprawę przestrzegania przepisów prawa podatkowego,
zwłaszcza przez usprawnienie skuteczności administracji podatkowej. Dodatkowo
z Dokumentu Roboczego Służb Komisji z dnia 2 czerwca 2014 r. pn. Ocena krajowego
programu reform i programu konwergencji na 2014 r. dla Polski towarzyszącemu ww.
zaleceniu wynika, że w dalszym ciągu jest problem z przestrzeganiem przepisów prawa
podatkowego, w szczególności z powodu niewydolności administracji podatkowej. Stąd
też zmiany wymaga dotychczasowy model funkcjonowania administracji podatkowej,
z modelu administracji wspieranej systemem informatycznym opartym na
rozproszonych bazach danych, na model nowoczesnej, scentralizowanej i zintegrowanej
administracji podatkowej, wspieranej centralnym systemem informatycznym,
świadczącej usługi na najwyższym poziomie i zapewniającej skuteczny i efektywny
pobór podatków.
Od kilkunastu lat administracja podatkowa w Polsce przechodzi proces zmian, dążąc
m.in. do nowatorskiej formy interakcji z podatnikami, akcentując funkcje usługowe,
ukierunkowane na ułatwienie podatnikowi rzetelnego i prawidłowego wypełniania
obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Równocześnie
opracowywany jest nowoczesny system informatyczny i nowe formy komunikacji
z podatnikami w ramach współfinansowanego przez Unię Europejską Programu
e-Podatki. Niemniej, mając na uwadze konieczność wspierania podatników
w prawidłowej realizacji obowiązków podatkowych oraz dostosowanie organizacji do
implementacji produktów Programu e-Podatki, niezbędne jest stworzenie prawnych
warunków wzmocnienia organizacyjnego administracji podatkowej, podniesienie
sprawności i efektywności jej działania m.in. poprzez oddziaływanie administracji
podatkowej w celu przeciwdziałania nieuczciwej konkurencji oraz zapewnienie
większej elastyczności wykorzystania zasobów kadrowych. Cel ten będzie spełniała
przygotowana ustawa o administracji podatkowej, która zastąpi ustawę z dnia
21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267,
z późn. zm.).
Mając powyższe na uwadze, projekt ustawy przewiduje wprowadzenie regulacji
prawnych w zakresie:
1) określenia zadań oraz organizacji administracji podatkowej;
2) wprowadzenia systemu obsługi i wsparcia podatnika;
3) regulacji dotyczących pracowników administracji podatkowej;
4) zasad naboru na niektóre stanowiska urzędnicze w administracji podatkowej.


2
Rozdział 1
Przepisy ogólne
W art. 1 projektu ustawy sformułowano cel istnienia administracji podatkowej oraz
wskazano, że przedmiotem regulacji będzie określenie jej zadań i organizacji. Przyjęto,
że celem administracji podatkowej jest szeroko rozumiany pobór podatków.
Jednocześnie w przepisie tym wskazano, iż administracja podatkowa będzie również
pełnić rolę usługową w zakresie obsługi i wsparcia, polegającą na udzielaniu pomocy
w prawidłowym wypełnianiu obowiązków podatkowych. Przy czym obsługa i wsparcie
udzielane przez administrację podatkową nie będzie ograniczać się tylko do
podatników, ale będzie obejmować także inne podmioty wymagające ze strony
administracji podatkowej obsługi i wsparcia w prawidłowym wypełnianiu obowiązków
podatkowych, jak np. płatnik. Stąd też występujące w projekcie ustawy, jak i używane
w uzasadnieniu pojęcie „obsługi i wsparcia podatnika”, należy rozumieć szeroko, na co
też jednoznacznie wskazuje treść art. 15 projektu ustawy.
Ponadto w celu wzmocnienia tożsamości i poprawy wizerunku administracji
podatkowej jako organizacji działającej w sposób spójny i jednolity, realizującej
wskazany powyżej cel, w art. 2 projektu zaproponowano posługiwanie się przez tę
administrację nazwą „Administracja Podatkowa”.
W art. 3 projektu określono katalog zadań przypisanych administracji podatkowej, które
są realizowane przez wszystkie organy administracji podatkowej. Wymienione w tym
przepisie zadania są powieleniem wynikających z ustawy o urzędach i izbach
skarbowych oraz z innych ustaw, w tym w szczególności ustaw prawa podatkowego, jak
również wskazaniem nowych zadań w zakresie obsługi i udzielania wsparcia
podatnikom w prawidłowym wywiązywaniu się przez nich z obowiązków
podatkowych. Podstawowym zadaniem administracji podatkowej jest przede wszystkim
realizacja dochodów z podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak
również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków
i należności budżetowych, w zakresie których właściwe są inne organy. Wykonanie tego
zadania następuje poprzez uprawnienia organu w zakresie m.in. ustalania, określania,
poboru i egzekucji podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, a także
poprzez kontrolę podatkową i czynności sprawdzające.
3
Niezmiernie istotnymi zadaniami, które dzisiaj nie znajdują odzwierciedlenia
w ustawie, są przewidziane w art. 3 pkt 2 i 3 projektu zadania w zakresie zapewnienia
jednolitej i powszechnie dostępnej informacji podatkowej, w tym podejmowanie
działań o charakterze edukacyjnym, ukierunkowanych na podnoszenie świadomości
podatkowej oraz dobrowolne wykonywanie obowiązków podatkowych (art. 3 pkt 2),
a także zapewnienia m.in. podatnikom odpowiedniej obsługi i wsparcia w prawidłowym
wykonywaniu obowiązków podatkowych (art. 3 pkt 3).
Zakłada się, iż administracja podatkowa, realizując powyższe zadanie, dostarczy
każdemu podatnikowi jednolitą informację w zakresie stosowania przepisów prawa
podatkowego, niezależnie od jego miejsca zamieszkania. Przedmiotowe zadanie będzie
w szczególności realizowane przez nowy organ, tj. dyrektora Biura Krajowej Informacji
Podatkowej, który uzyska status organu podatkowego w sprawach dotyczących
wydawania interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego. Podjęte
działania w zakresie wsparcia informacyjnego i edukacyjnego będą stanowić istotne
narzędzie zapewniające wpływy do budżetu państwa, zmniejszające koszty
funkcjonowania administracji podatkowej, oraz umożliwią uniknięcie konieczności
podejmowania działań uciążliwych dla podatników.
Drugie nowe zadanie to zapewnienie obsługi i wsparcia podatnika w prawidłowym
wykonywaniu obowiązków podatkowych, w tym poprzez centrum obsługi, asystenta
podatnika oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przedmiotowe zadanie
będzie realizowane na trzech płaszczyznach:
1) w trakcie obsługi bezpośredniej, w urzędzie skarbowym, poprzez bezpośrednią
relację z podatnikami od chwili powstania obowiązku podatkowego aż do momentu
wypełnienia skonkretyzowanych zobowiązań podatkowych. Przy czym poziom
obsługi będzie dostosowany do wymagań i oczekiwań podatników. W tym też celu
stworzone zostaną centra obsługi, które szczegółowo zostały opisane w rozdziale 3
projektu – System obsługi i wsparcia podatnika;
2) poprzez utworzone w urzędzie skarbowym stanowisko do spraw wsparcia podatnika
– asystenta podatnika, który we współpracy z właściwymi pracownikami
prowadzącymi sprawy podatkowe będzie służył pomocą, w zakresie określonym
ustawą, mikroprzedsiębiorcom rozpoczynającym prowadzenie działalności
gospodarczej;
4
3) za pomocą środków komunikacji elektronicznej, które realizowane będzie głównie
przez portal podatkowy, który stanie się podstawowym kanałem komunikacji
z administracją podatkową. Portal podatkowy umożliwi upowszechnianie aktualnych
informacji podatkowych, w tym dotyczących zmian w przepisach prawa
podatkowego, obowiązujących interpretacji w zakresie stosowania przepisów prawa
podatkowego, kursów i kalkulatorów podatkowych online oraz innych informacji
o charakterze ogólnym. Ponadto w ramach portalu podatkowego udostępnione
zostaną także informacje dedykowane konkretnemu podatnikowi, jak
np. powiadamianie o zbliżających się terminach do złożenia oczekiwanych od
podatnika deklaracji czy też o obowiązujących go terminach płatności należności
podatkowych. Pozwoli także na komponowanie i rozsyłanie informacji
profilowanych. Portal podatkowy, doskonaląc komunikację elektroniczną
z podatnikami, umożliwi nie tylko sprawniejsze składanie dokumentów
elektronicznych, ale również bieżący dostęp do stanu spraw i rozliczeń
podatkowych. Wprowadzona zostanie w pełni dwustronna komunikacja
z podatnikami.
Głównym celem nadania zadaniom, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 projektu, rangi
ustawowej jest podniesienie poziomu dobrowolnego wypełniania przez podatników
obowiązków podatkowych, a więc właściwe i terminowe deklarowanie zobowiązań
podatkowych bez konieczności wszczynania kontroli podatkowej, czynności
sprawdzających oraz postępowań podatkowych, a także dokonywanie płatności
należności podatkowych przez osoby zobowiązane bez konieczności wszczynania
w stosunku do nich czynności egzekucyjnych czy też postępowań karnych skarbowych.
Kolejne także obecnie wykonywane zadanie wskazane zostało w art. 3 pkt 4 projektu,
które dotyczy rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania i zwalczania przestępstw
skarbowych i wykroczeń skarbowych. Wymienione obowiązki związane są w głównej
mierze z powierzoną urzędowi skarbowemu, a po proponowanej zmianie naczelnikowi
urzędu skarbowego, na mocy ustawy Kodeks karny skarbowy, funkcją finansowego
organu postępowania przygotowawczego i wykonywaną przez ten organ rolą
oskarżyciela publicznego w sprawach karnych skarbowych i w sprawach karnych
z ustawy o rachunkowości. W porównaniu z obecnie określonym w tym zakresie
zadaniem w ustawie o urzędach i izbach skarbowych doprecyzowano, iż działania
administracji podatkowej nie ograniczają się tylko do ścigania już popełnionych
5