Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

– 7 –
strona, która będzie korzystała z pomocy pełnomocnika z wyboru ustanowi go niezwłocznie).
W szczególności uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa pomocy w postaci wyznaczenia
pełnomocnika w sytuacji, gdy wniosek taki został zgłoszony na krótko przed upływem terminu
do wniesienia skargi kasacyjnej, nie uczyni postanowienia sądu bezprzedmiotowym (gdyby
w opisywanym przypadku zastosowanie miała znaleźć instytucja wstrzymania biegu terminu,
czas pozostawiony pełnomocnikowi zapewne i tak okazałby się niewystarczający, a wtedy
ponownie otwierałoby się pole do rozważań na temat możliwości przywrócenia terminu
w oparciu o art. 86 i n. p.p.s.a).
Reasumując – w projektowanej ustawie proponuje się, aby w razie udzielenia stronie
prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika na skutek
wniosku zgłoszonego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., termin
ten biegł niejako ponownie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu.
Natomiast jeżeli wniosek strony nie zostanie uwzględniony, to – zgodnie z projektowanym
art. 177 § 5 – termin do wniesienia skargi kasacyjnej będzie biegł dopiero od doręczenia
stronie takiego postanowienia odmownego, z tym jednak zastrzeżeniem, że jego zaskarżenie
odsuwałoby jeszcze dodatkowo początek biegu omawianego terminu do czasu doręczenia
stronie kolejnego negatywnego rozstrzygnięcia sądu.
Powyższym regulacjom powinna towarzyszyć zmiana p.p.s.a. polegająca na dodaniu
przepisów regulujących sytuację strony w przypadku, gdy pełnomocnik wyznaczony z urzędu
nie znajduje podstaw do wywiedzenia skargi kasacyjnej. W myśl projektowanego art. 177
§ 4, w razie uznania przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu (a więc zarówno tego,
o którym mowa w art. 177 § 3, jak i pełnomocnika ustanowionego jeszcze w postępowaniu
przed wojewódzkim sądem administracyjnym – por. art. 251 p.p.s.a.), że nie jest możliwe
sporządzenie skargi kasacyjnej spełniającej wymogi z art. 174 p.p.s.a., będzie on zobligowany
poinformować o tym samą stronę, jak również właściwy sąd, przekazując temu ostatniemu
równocześnie dowód doręczenia stronie opinii w tym zakresie. Niemniej strona nadal będzie
dysponowała terminem na zaskarżenie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, gdyż termin
ów będzie liczony od dnia doręczenia jej wspomnianej opinii.
Wypada zaznaczyć, że jak dotąd powyższe zagadnienie nie było w ogóle unormowane
w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, a na potrzebę wprowadzenia odnośnych
regulacji wskazuje chociażby wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu
z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie Subicka przeciwko Polsce (skarga nr 34043/05).
– 8 –
Ponadto projekt nadaje nowe brzmienie art. 253 p.p.s.a. (art. 1 pkt 2). Dokonanie
nowelizacji tej jednostki redakcyjnej jest nieodzowne, gdyż przepis ten aktualnie nie określa
ani tego, w jakim terminie organ samorządu powinien wyznaczyć pełnomocnika w związku
z przyznaniem stronie prawa pomocy, ani też tego, czy ma obowiązek poinformować sąd
o fakcie wyznaczenia konkretnej osoby i zawiadomienia jej o tym (zob. natomiast art. 1173 § 2
Kodeksu postępowania cywilnego). To ostatnie zdarzenie jest zaś szczególnie istotne w świetle
projektowanych uregulowań, albowiem – jak to zostało już podniesione wcześniej – data
zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu ma stanowić początek biegu 30-dniowego
terminu przewidzianego na wniesienie skargi kasacyjnej.
Proponowane przepisy art. 253 § 1 i 3 p.p.s.a. będą zasadniczo odpowiadały zdaniu
pierwszemu i zdaniu drugiemu art. 253 w obowiązującym brzmieniu, a nowe postanowienia,
mające zapewnić pełną koherencję wprowadzanych rozwiązań, będzie zawierał art. 253 § 2
p.p.s.a.
Proponuje się poza tym, by nowe regulacje znalazły zastosowanie w tych sprawach,
w których wnioski o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego bądź też rzecznika patentowego celem
sporządzenia skargi kasacyjnej zostały wniesione jeszcze przed wejściem w życie
projektowanej ustawy, co zapewni realizację wskazań Trybunału również w toczących się
już postępowaniach (art. 2 projektu).

4. Skutki projektowanej ustawy
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi uwzględnia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane
w sprawie SK 17/12. Podstawowym jego skutkiem będzie wobec tego zastąpienie regulacji,
która – przy jednej ze stosowanych dotychczas wykładni – nie czyniła zadość standardom
konstytucyjnym, rozwiązaniami, które będą odpowiadać gwarancjom wywodzonym z art. 45
ust. 1 oraz art. 78 ustawy zasadniczej. Tym samym projektowana ustawa może przyczynić się
do wzmocnienia społecznego zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa (art. 2
Konstytucji).
Przewiduje się, że proponowana nowelizacja p.p.s.a. nie będzie miała wpływu na sferę
dochodów i wydatków budżetu państwa. Projektowana ustawa nie wywoła także skutków
– 9 –
finansowych dla pozostałych jednostek sektora finansów publicznych, w tym również dla
jednostek samorządu terytorialnego.

5. Konsultacje
Projekt został przesłany do zaopiniowania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu,
Sądowi Najwyższemu, Krajowej Radzie Sądownictwa, Ministrowi Sprawiedliwości,
Ministrowi Finansów, Urzędowi Patentowemu, Prokuratorowi Generalnemu, Naczelnej
Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Radców Prawnych, Krajowej Radzie Doradców
Podatkowych, Krajowej Radzie Rzeczników Patentowych, Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Stowarzyszeniu Sędziów Polskich IUSTITIA,
Stowarzyszeniu Sędziów Themis, Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu Asystentów Sędziów
oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w Sejmie toczą się prace legislacyjne nad
prezydenckim projektem ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi i że projekt ten zakłada dokonanie zmian czyniących zadość postulatom
sformułowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny
wyraził przekonanie, że rozwiązanie przyjęte w art. 1 pkt 1, art. 177a § 1 projektu w wersji
objętej drukiem nr 599 (obowiązek doręczenia odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem
ustanowionemu pełnomocnikowi) będzie w praktyce skutkowało wydłużeniem postępowania
sądowoadministracyjnego. Podobnie, tzn. jako obniżające sprawność tego postępowania,
ocenione zostały pozostałe regulacje zawarte w projekcie, w tym proponowany art. 177a § 2.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, projektując nowe przepisy, należy uwzględniać
istotne różnice instytucjonalne, jakie zachodzą między procedurą cywilną oraz procedurą
sądowoadministracyjną.
Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że z uwagi na zgłoszenie przez Prezydenta
inicjatywy kompleksowej nowelizacji p.p.s.a. nie ma potrzeby występowania z odrębnym
projektem zmian, będących w istocie zmianami wyłącznie cząstkowymi.
Krytycznie do projektowanej ustawy odniósł się Sąd Najwyższy. Jego zdaniem, projekt
wprowadza nową możliwość „przywracania terminu na wniesienie skargi kasacyjnej wobec
braku uprawnienia do domagania się sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku, jaki
ewentualnie miałby stać się przedmiotem takowej skargi w sytuacji, gdy nie ma ani
obowiązku sporządzenia z urzędu takiego uzasadnienia, ani jego doręczenia”. Sąd Najwyższy
– 10 –
zauważył ponadto, że w projektowanych przepisach pominięto fakt, iż wystąpienie z samym
wnioskiem o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku wymaga nade wszystko uiszczenia
opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 zł, co może przekraczać możliwości finansowe wielu
osób.
Odmiennie rozwiązania z druku nr 599 ocenili z kolei Minister Sprawiedliwości oraz
Prokurator Generalny. Minister Sprawiedliwości wyraził jednak wątpliwość co do tego, czy
instytucja odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu
jest zgodna z Konstytucją (problem ograniczenia prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego
postępowania sądowego). Ponadto zasugerował wprowadzenie do projektu poprawek
o charakterze redakcyjnym oraz doprecyzowanie brzmienia art. 2. Na konieczność czytelnego
wyrażenia w art. 2 zasady bezpośredniego działania nowego prawa wskazał też Prokurator
Generalny. Dodatkowo Prokurator Generalny zasugerował przeniesienie na grunt p.p.s.a.
uregulowania z art. 1173 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zwróciła uwagę na potrzebę dookreślenia
sposobu archiwizowania opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (kwestię
przekazywania sądowi takiej opinii regulował pierwotnie art. 253a § 1 p.p.s.a., który to
przewidywał jedynie, że opinii nie załącza się do akt sprawy i nie doręcza stronie przeciwnej).
Natomiast Krajowa Rada Radców Prawnych, odnosząc się także do tego zagadnienia, wniosła
o rozważenie, czy ustawa nie powinna wprost przesądzać, że sporządzona przez pełnomocnika
pisemna opinia dotycząca braku przesłanek do wywiedzenia skargi kasacyjnej jest następnie
temu pełnomocnikowi zwracana.
Minister Finansów, Urząd Patentowy oraz Naczelna Rada Adwokacka poinformowali,
iż nie zgłaszają uwag do przedstawionego przedłożenia. Pozostałe podmioty zaproszone do
konsultacji nie wypowiedziały się w sprawie projektowanej ustawy.
W trakcie I czytania na wspólnym posiedzeniu Komisji Praw Człowieka, Praworządności
i Petycji oraz Komisji Ustawodawczej Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoją opinię
pisemną i ponownie zasygnalizował wątpliwości odnośnie do rozwiązania zamieszczonego
w projektowanym art. 253a p.p.s.a. Z kolei przedstawiciel Naczelnego Sądu Administracyjnego
wskazał na nieścisłości i braki proponowanych uregulowań.
Komisje przyjęły projekt wraz z poprawkami redakcyjnymi wychodzącymi naprzeciw
uwagom zgłoszonym przede wszystkim przez Ministra Sprawiedliwości (druk nr 599 S).
– 11 –
Na posiedzeniu Senatu w dniu 5 czerwca 2014 r. (II czytanie projektu) zgłoszona została
poprawka sugerowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r.
Za sprawą tej poprawki zrealizowany został zarazem postulat Prokuratora Generalnego
dotyczący uszczegółowienia procedury wyznaczania pełnomocnika.
Nie zdecydowano się natomiast na usunięcie z projektu przepisu wskazującego na
możliwość odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika wyznaczonego
w trybie art. 253 p.p.s.a. Niezależnie od uzasadnienia tej zmiany przedstawionego na str. 7,
należy w tym miejscu nadmienić, że już z racji powierzenia profesjonalnym pełnomocnikom
sporządzania skarg kasacyjnych mamy do czynienia ze swoistym ograniczeniem prawa
zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji (prawo do sądu w aspekcie prawa do
sprawiedliwej procedury oraz prawo zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej instancji).
Strona, która nie ma zdolności postulacyjnej, nie może przecież samodzielnie przygotować
skargi kasacyjnej. Z drugiej strony jest rzeczą oczywistą, że przymus adwokacki ma służyć
zapewnieniu odpowiedniego poziomu merytorycznego środków zaskarżenia kierowanych do
najwyższych instancji sądowych (w tym wypadku – Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Uznanie wobec tego, że adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy
ustanowiony przez sąd (nie odnosi się to bowiem do pełnomocnika z wyboru) ma zawsze
obowiązek sporządzić skargę kasacyjną (nawet więc, gdy nie ma podstaw do kwestionowania
danego rozstrzygnięcia) pozostaje w sprzeczności z wyżej wspomnianym ratio legis, a także
z rzetelnością zawodową, której wymaga się od osób wykonujących tzw. zawody zaufania
publicznego.

6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowane regulacje nie są objęte prawem Unii Europejskiej.