Senacki projekt ustawy o zmianie ustaw w zakresie ochrony dóbr osobistych przed rozpowszechnianiem zawierających nieprawdziwe informacje materiałów wyborczych i materiałów dotyczących referendum

UZASADNIENIE
1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroków Trybunału Konstytucyjnego:
1) z dnia 13 maja 2002 r. (sygn. akt SK 32/01) oraz
2) z dnia 21 lipca 2009 r. (sygn. akt K 7/09),
stwierdzających niezgodność niektórych przepisów ustaw o wyborach i referendach z
Konstytucją.
Miejsce publikacji wyroków:
1) Dz. U. z 2002 r. Nr 68, poz. 632 (dzień publikacji wyroku – 6 czerwca 2002 r.); pełny
tekst wyroku, wraz uzasadnieniem: OTK Z.U. z 2002 r. Nr 3A, poz. 31;
2) Dz. U. Nr 119, poz. 999 (dzień publikacji wyroku – 30 lipca 2009 r.); pełny tekst
wyroku wraz z uzasadnieniem: OTK Z.U. z 2009 r., Nr 7A, poz. 113.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności:
1) art. 72 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw – rozumianego jako wyłączający
dopuszczalność wznowienia postępowania,
2) art. 91 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, art. 74 ust. 3
zdanie drugie ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu
Europejskiego, art. 80 ust. 2 zdanie piąte ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie, w jakim wyłączają
dopuszczalność wznowienia postępowania,
– z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
2.2. W „procesach w trybie wyborczym”, w celu niezwłocznego zawiadomienia
wyborców, że określone informacje o kandydacie na radnego, posła, senatora czy prezydenta są
nieprawdziwe – ustawy skracają znacznie poszczególne terminy postępowania sądowego. TK
uznał, że zważywszy na cel tych regulacji, jest to dopuszczalne. Jednak ze względu na ową
2
szybkość może dojść niekiedy do poważnego naruszenia zasady prawdy materialnej. Powinno
więc być zagwarantowane prawo do wznowienia postępowania, już niezależnie od
kampanii wyborczej, a zatem prowadzenie postępowania w celu dojścia do prawdy materialnej,
jeśli wydane prawomocne orzeczenie budzi w tym zakresie poważne wątpliwości.
Jednocześnie TK doszedł do wniosku (w uzasadnieniu wyroku z 2002 r.), że analiza
językowa art. 72 ust. 3 zdanie trzecie ordynacji samorządowej w brzmieniu: „na postanowienie
sądu apelacyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia i podlega ono natychmiastowemu
wykonaniu” nie wyklucza dopuszczalności wznawiania postępowania na podstawie art.
399 k.p.c. Z systematyki k.p.c. można bowiem wywnioskować, że wznowienie postępowania, o
którym mowa w art. 399 nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w ordynacji.
TK stwierdził zatem, że niezgodne z Konstytucją jest tylko pewne rozumienie
zakwestionowanego przepisu, tzn. jako wyłączające dopuszczalność wznowienia
postępowania.
Zdaniem TK „Wykładnia językowa art. 72 ust. 3 zd. 3 ordynacji wskazuje, że wyklucza
on dopuszczalność skargi kasacyjnej od wyroku sądu apelacyjnego. Nie wypowiada się zaś
w przedmiocie wznawiania postępowania w przypadku określonym w dziale VI kodeksu
postępowania cywilnego”.
Zakwestionowany przepis jest więc z Konstytucją zgodny. „Biorąc jednak pod uwagę,
że odmienna wykładnia została przyjęta w orzeczeniu sądowym, a oceniany przepis został
zaskarżony skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności w
rozumieniu nadanym mu przez praktykę orzeczniczą. Tylko bowiem orzeczenie o
niekonstytucyjności przepisu prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania”.
Dzięki sentencji tego orzeczenia – stwierdzającej niezgodność z Konstytucją
kwestionowanego przepisu, lecz tylko w rozumieniu jakie nadały mu sądy – podmiot
wnoszący skargę konstytucyjną będzie więc miał podstawę do wznowienia postępowania.
Ponieważ jednak pierwszy wyrok TK nie wpłynął na prawidłowe – wskazywane przez
TK – rozumienie przez sądy przepisu, czego dowodzi kolejny wyrok TK z 2009 r. oraz biorąc
pod uwagę to, że identyczne, jeszcze niezakwestionowane przepisy ustaw referendalnych mogą
kształtować podobnie niekonstytucyjną praktykę, proponuje się nowelizację sześciu ustaw.
3
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność wykonania obu wyroków Trybunału Konstytucyjnego,
kierując się brzmieniem sentencji wyroków oraz ich uzasadnieniami, proponuje się, by
utrzymać w procesach wyborczych wyłączenie skargi kasacyjnej, a dopuścić wyraźnie
możliwość wznowienia postępowania.
Ponadto, proponuje się ujednolicenie we wszystkich ustawach całej instytucji
„procesów w trybie wyborczym” i dokonanie kilku zmian redakcyjnych. Zmian tych należy
dokonać również w ustawach referendalnych, które, choć nie były zaskarżone przed
Trybunałem, zawierają podobne (niekonstytucyjne i niejednolite) uregulowania.
Z powodu „ekonomiki legislacyjnej”, proponuje się też by zasadniczo instytucję
procesu wyborczego uregulować w jednej ustawie wyborczej (parlamentarnej) oraz w jednej
ustawie referendalnej – w pozostałych zaś odesłać tylko do tych ustaw.
4. Konsultacje
Opinie w sprawie projektu przedstawił Minister Sprawiedliwości, Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Państwowa Komisja
Wyborcza, Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa i Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego. Minister Sprawiedliwości zaproponował uzupełnienie uzasadnienia (co
uwzględniono), a Państwowa Komisja Wyborcza zlikwidowanie odesłań i uregulowanie
instytucji „procesu w trybie wyborczym” osobno w każdej ustaw. Ostatniej propozycji nie
uwzględniono, ponieważ Zasady techniki prawodawczej nie zabraniają, a wręcz polecają
odesłania; tym bardziej, że chodzi właśnie o ujednolicenie tej instytucji w różnych kampaniach
wyborczych i referendalnych.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Ustawa nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 12 sierpnia 2010 r.


BAS-WAPEiM-1471/10


Pan Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Opinia prawna o zgodności senackiego projektu ustawy
o zmianie ustaw w zakresie ochrony dóbr osobistych przed
rozpowszechnianiem zawierających nieprawdziwe informacje materiałów
wyborczych i materiałów dotyczących referendum z prawem
Unii Europejskiej (przedstawiciel wnioskodawców: senator Leon Kieres)



Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47 ze zm.)
sporządza się następującą opinię:


I. Przedmiot projektu ustawy

Analizowany projekt ustawy o zmianie ustaw w zakresie ochrony dóbr
osobistych przed rozpowszechnianiem zawierających nieprawdziwe informacje
materiałów wyborczych i materiałów dotyczących referendum, zwany dalej
„projektem ustawy”, ma na celu określenie środków zaskarżenia stosowanych w
procesach sądowych prowadzonych w trybie wyborczym, przedmiotem których
jest ocena prawdziwości informacji dotyczących kandydata na radnego, posła do
Sejmu, posła do Parlamentu Europejskiego, senatora lub prezydenta.
Przyjęcie projektu ustawy zmierza do wykonania dwóch wyroków Trybu-
nału Konstytucyjnego (TK), które zostały wydane w 2002 r. (sygn. akt SK
32/01) i w 2009 r. (sygn. akt K 7/09). W wyrokach tych TK stwierdził, że prze-
pisy wyłączające dopuszczalność stosowania środków zaskarżenia w procesach
prowadzonych w trybie wyborczym, zawarte w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 16
lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wo-
jewództw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159 poz. 1547 ze zm.), art. 91 ust. 3 ustawy z
dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Pol-
skiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2007 r., Nr 190, poz. 1360
ze zm.), art. 74 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Par-
lamentu Europejskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 25, poz. 219 ze zm.) i art. 80 ust. 2
ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-
skiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 72, poz. 467, tekst jednolity) są niezgodne z art. 45
ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przytoczone przepisy Konstytucji RP gwaran-
tują każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nie-
uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd
oraz stanowią, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności lub praw. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że badane
przez niego przepisy ustawowe wyłączające stosowanie środków zaskarżenia w
procesach sądowych prowadzonych w trybie wyborczym były w praktyce
orzeczniczej mylnie interpretowane, jako wyłączające możliwość wznawiania
postępowań, podczas gdy w ocenie TK, ich zakres ratione materiae jest węższy
i dotyczy wyłącznie wykluczenia wnoszenia w tego rodzaju sprawach skarg ka-
sacyjnych (in casu skarg kasacyjnych od wyroku sądu apelacyjnego). W takim
stanie rzeczy polski ustawodawca postanowił dostosować przepisy dotyczące
prowadzenia postępowań sądowych w trybie wyborczym w aspekcie stosowa-
nych w ich ramach środków zaskarżenia, które zawarte są w sześciu ustawac
przyjąć przepisy dopuszczające możliwość wznawiania postępowań, wyklucza-
jąc jednocześnie wnoszenie w nich skarg kasacyjnych. Przy tej okazji wprowa-
dzone zostały również zmiany redakcyjne do nowelizowanych ustaw, mające na
celu ujednolicenie zasad prowadzenia postępowań sądowych w trybie wybor-
czym we wszystkich kampaniach wyborczych organizowanych w RP (prezy-
denckich, parlamentarnych i samorządowych).


II. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

Przepisy prawa Unii Europejskiej regulują zagadnienia związane z pra-
wem wyborczym, jednak wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Parlamentu
Europejskiego i do wyborów lokalnych. Bierne i czynne prawa wyborcze do
Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkow-
skim zamieszkania przysługują każdemu obywatelowi Unii, i uznawane są za
atrybut wynikający z posiadania tego obywatelstwa. Normatywną treść tych
praw wyznacza art. 20 ust. 2, art. 22 TfUE i art. 39-40 Karty Praw Podstawo-

1 Ustawy nowelizowane projektem ustawy to: 1) ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rze-
czypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 72, poz. 467, tekst jednolity); 2) ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. –
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159 poz. 1547 ze
zm.); 3) ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 95 ze zm.); 4) ustawa z
dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospoli-
tej Polskiej (Dz.U. z 2007 r., Nr 190, poz. 1360 ze zm.); 5); ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogól-
nokrajowym (Dz. U. Nr 57 poz. 507 ze zm.) i 6) ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Par-
lamentu Europejskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 25, poz. 219 ze zm.).