Komisyjny projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej

jest tak e pominięcie w projekcie regulacji odnoszących się do zmian Protokołu w
sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w stosunku do
Polski i Zjednoczonego Królestwa (dalej jako Protokół polsko-brytyjski). Zgodnie z
art. 51 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), protokoły i załączniki dołączone do
Traktatów stanowią ich integralną część. Protokół, podobnie jak sam Traktat,
stanowi prawo pierwotne UE, a jego zmiana mo e nastąpić wyłącznie w trybie
określonym art. 50 TUE. W konsekwencji jakakolwiek zmiana Protokołu polsko-
brytyjskiego wymaga zastosowania wprost procedury konstytucyjnej, tj. ratyfikacji w
trybie przewidzianym w art. 90 Konstytucji.

II.
Stan prawny sprzed wejścia w życie Traktatu z Lizbony
Przed wejściem w ycie Traktatu z Lizbony rolę parlamentów narodowych w
Unii Europejskiej wyznaczał dołączony do Traktatu z Amsterdamu Protokół w
sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej. Celem przyjęcia
Protokołu było zachęcenie parlamentów państw członkowskich do aktywnego udziału
w przedsięwzięciach Unii Europejskiej i zwiększenie mo liwości wyra ania ich punktu
widzenia w kwestiach, które mogły stanowić dla nich szczególny przedmiot
zainteresowania. Protokół dzielił się na dwie części. Pierwsza dotyczyła informacji
przekazywanych parlamentom państw członkowskich, druga natomiast Konferencji
komisji wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych (COSAC).
Zgodnie z postanowieniami tego Protokołu projekty aktów prawnych Unii
Europejskiej, przedkładane były przez Komisję na tyle wcześnie, by rząd ka dego
państwa członkowskiego mógł zapewnić, aby parlament tego państwa otrzymał je w
sposób nale yty. Między chwilą kiedy projekt aktu prawnego lub projekt środka był
przedstawiony we wszystkich językach przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu i
Radzie a datą jego wpisania do porządku obrad Rady w celu jego przyjęcia, musiało
upłynąć sześć tygodni, z zastrze eniem nie cierpiących zwłoki wyjątków. Protokół
określał ponadto uprawnienie COSAC do przedkładania wszelkich uwag, które
uznawał za właściwe, pod rozwagę instytucjom Unii Europejskiej. COSAC mógł
rozwa yć ka dy projekt lub inicjatywę aktu prawnego w związku z ustanowieniem
przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości mogące mieć bezpośredni
wpływ na prawa i wolność jednostek, a o ewentualnych uwagach informowane były
Parlament Europejski, Rada i Komisja. COSAC mógł tak e skierować do Parlamentu
Europejskiego, Rady i Komisji wszelkie uwagi, które uznał za właściwe, na temat
działań legislacyjnych Unii, zwłaszcza w odniesieniu do stosowania zasady
pomocniczości, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz
zagadnień związanych z prawami podstawowymi. Uwagi przedkładane przez
COSAC w adnym razie nie wiązały jednak parlamentów państw członkowskich ani
nie przesądzały o ich stanowiskach.
Wykonaniu
postanowień Protokołu w krajowym porządku prawnym słu yła
przede wszystkim ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z
Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 515, ze zm.), zwana tak e
ustawą kooperacyjną (zob. przywołany wcześniej wyrok TK w sprawie K 24/04) oraz
odpowiednie postanowienia regulaminu Sejmu i regulaminu Senatu. Ustawa ta
wykraczała poza obowiązek implementacyjny i regulowała szereg spraw
niezwiązanych z Protokołem, lecz mających znaczenie dla relacji Rady Ministrów z
Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii
Europejskiej. Chodzi np. o opiniowanie stanowiska Rady Ministrów, które Rada
Ministrów miała zamiar zająć w Radzie podczas rozpatrywania projektu aktu
prawnego Unii Europejskiej (art. 9 ustawy kooperacyjnej), czy opiniowanie
kandydatów na niektóre stanowiska w Unii Europejskiej (art. 12 ustawy
kooperacyjnej).

III.
Traktat z Lizbony
Zgodnie z Traktatem z Lizbony rolę parlamentów narodowych w Unii
Europejskiej wyznaczają przede wszystkim art. 12 TUE oraz dwa protokoły: Protokół
w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej i Protokół w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. O zwiększeniu roli
parlamentów krajowych świadczy fakt, i do TUE dodany został nowy tytuł –
Postanowienia o zasadach demokratycznych. Tytuł ten zawiera postanowienia
dotyczące m.in. demokracji przedstawicielskiej, demokracji uczestniczącej i
inicjatywy obywatelskiej. Roli parlamentów państw członkowskich UE dotyczy art. 12
TUE, wymieniający ich podstawowe kompetencje. Rola parlamentów narodowych
została ponadto podkreślona w proponowanym art. 10 TUE. Zgodnie ze zdaniem
drugim akapitu drugiego tego przepisu szefowie państw lub rządów, którzy
reprezentują państwa członkowskie w Radzie Europejskiej, oraz rządy, które
reprezentują je w Radzie, odpowiadają demokratycznie przed parlamentami
krajowymi lub przed obywatelami. Przepis ten nie określa adnych uprawnień
parlamentów narodowych.

IV.
Kompetencje parlamentów narodowych przewidziane w Traktacie z
Lizbony
Traktat z Lizbony przewiduje następujące kompetencje parlamentów
narodowych:

a)
Prawo do otrzymywania informacji (art. 12 lit. a TUE, Protokół w
sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej)
Podstawą prawną tego uprawnienia jest art. 12 lit. a TUE w związku z
Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Przywołany
przepis stanowi, e parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego
funkcjonowania Unii otrzymując od jej instytucji informacje i projekty aktów
ustawodawczych, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w
Unii Europejskiej. Protokół ten zastąpił i rozwinął postanowienia Protokołu w sprawie
roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej, który załączony był do
Traktatu z Amsterdamu. Przewiduje on, e dokumenty konsultacyjne Komisji (zielone
księgi, białe księgi i komunikaty) są przekazywane bezpośrednio przez Komisję
parlamentom narodowym, po ich opublikowaniu. Komisja przekazuje parlamentom
narodowym równie roczny program prac legislacyjnych i wszelkie dokumenty
dotyczące planowania legislacyjnego lub strategii politycznej, równocześnie z ich
przekazaniem Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.
Parlamenty narodowe otrzymują tak e projekty aktów ustawodawczych2.
Parlamenty narodowe otrzymują te projekty nie tylko w celach informacyjnych.
Protokół przyznaje im nowe uprawnienie: parlamenty narodowe mogą przesyłać
przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię na
temat zgodności projektu europejskiego aktu ustawodawczego z zasadą
pomocniczości. Ma to związek ze sprawowaniem przez parlament kontroli nad
rządem.

2 Zgodnie z art. 2 akapit drugi Protokołu, przez projekty aktów ustawodawczych rozumie się wnioski Komisji,
inicjatywy grupy Państw Członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału
Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego
mające na celu przyjęcie aktu ustawodawczego. Aktem ustawodawczym natomiast, zgodnie z art. 289 TfUE, są
akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej.
Dalszym przejawem realizacji prawa parlamentów krajowych do bycia
informowanym jest postanowienie art. 5 Protokołu, zgodnie z którym porządek obrad
i wyniki posiedzeń Rady, w tym protokoły z posiedzeń Rady rozpatrującej projekty
aktów ustawodawczych, są przekazywane bezpośrednio parlamentom narodowym,
równocześnie z ich przekazaniem rządom Państw Członkowskich.
Je eli Rada Europejska będzie zamierzała powołać się na artykuł 48 ustęp 7
akapit 1 lub 2 TUE (przepisy te zezwalają Radzie Europejskiej na upowa nienie
Rady do stosowania uproszczonej procedury stanowienia prawa), parlamenty
narodowe muszą być informowane o inicjatywie Rady Europejskiej co najmniej sześć
miesięcy przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji.
Parlamenty narodowe – zgodnie z Protokołem – otrzymują tak e roczne
sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego. Przekazanie ma słu yć celom
informacyjnym i następować równocześnie z przekazaniem Parlamentowi
Europejskiemu i Radzie. Prawo Unii Europejskiej nie wią e z tym faktem adnych
konsekwencji. Wydaje się jednak wskazane, by Sejm (lub jego organ) przeprowadzał
w tej sprawie debatę.
Je eli parlament narodowy jest dwuizbowy, wówczas powy sze
postanowienia mają zastosowanie do poszczególnych izb.

b)
Kontrola poszanowania zasady pomocniczości (art. 12 lit. b TUE,
art. 5 TUE, Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i
proporcjonalności, art. 69 i art. 352 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej – dalej: TfUE)
Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności
pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 TUE. Przepis ten stanowi, e:
• granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania, zgodnie z którą Unia
dysponuje jedynie takimi kompetencjami, które zostały jej przyznane przez
państwa członkowskie oraz
• wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i
proporcjonalności.
W kontrolę przestrzegania przez instytucje unijne zasady pomocniczości
zaanga owane są parlamenty narodowe. Zasady tej kontroli określone są w
przywołanym protokole. Zadanie parlamentów polega na „zapewnieniu stałego
przestrzegania” tej zasady w Unii Europejskiej. Jest to całkowicie nowe uprawnienie
przyznane parlamentom państw członkowskich.
Protokół przewiduje obowiązek Komisji do przekazywania parlamentom
narodowym państw członkowskich swoich projektów i zmienionych projektów aktów
ustawodawczych, równocześnie z ich przekazaniem prawodawcy Unii. Projekty i
zmienione projekty aktów ustawodawczych przekazuje parlamentom narodowym
równie Parlament Europejski. Z kolei Rada odpowiedzialna jest za przekazywanie
parlamentom narodowym projektów i zmienionych projektów aktów ustawodawczych
pochodzących od grupy państw członkowskich, Trybunału Sprawiedliwości,
Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Ka dy parlament narodowy lub ka da izba parlamentu narodowego mo e, w
ciągu ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego, przesłać
przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię
zawierającą powody, dla których uznaje, e dany projekt nie jest zgodny z zasadą
pomocniczości. W przypadku, gdy projekt aktu ustawodawczego pochodzi od innego
podmiotu, opinie parlamentów narodowych są mu przekazywane przez
przewodniczącego Rady.
Protokół stanowi, i Parlament Europejski, Rada i Komisja oraz, je eli projekt
aktu ustawodawczego pochodzi od nich, grupa państw członkowskich, Trybunał
Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny,
uwzględniają uzasadnione opinie wydane przez parlamenty narodowe lub izbę
jednego z parlamentów narodowych.
Ka dy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami rozdzielonymi w
zale ności od krajowego systemu parlamentarnego. Je eli parlament jest
dwuizbowy, wówczas ka da z izb dysponuje jednym głosem. Je eli uzasadnione
opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości
stanowią co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym,
projekt zostaje poddany ponownej analizie. Próg ten wynosi jedną czwartą w
przypadku projektu aktu ustawodawczego przedło onego na podstawie art. 76 TfUE
dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Po ponownej
analizie Komisja lub, w stosownym przypadku, grupa państw członkowskich,
Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank
Inwestycyjny, je eli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich, mogą