Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2008

STRATEGIA ZARZ DZANIA D UGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2008-10
Ministerstwo Finansów
Warszawa, wrzesie 2007 r.
STRATEGIA ZARZ DZANIA D UGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2008-10
I. WPROWADZENIE
4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY D UGU PUBLICZNEGO
5
II.1. Wielko d ugu publicznego oraz kosztów jego obs ugi 5
II.2. Struktura d ugu Skarbu Pa stwa 7
II.3. Gwarancje i por czenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
9
II.4. Ocena realizacji celu Strategii w 2006 r. i w pierwszej po owie 2007 r.
10
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII
14
III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski
14
III.2. Uwarunkowania mi dzynarodowe 17
IV. CEL STRATEGII ZARZ DZANIA D UGIEM W LATACH 2008-10
18
V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE TRZYLETNIM
20
VI. ODDZIA YWANIE NA D UG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
23
VI.1. Zmiany w rozwi zaniach regulacyjnych
23
VI.2. Za o enia strategii udzielania por cze i gwarancji
23
VI.3. Zad u enie jednostek sektora finansów publicznych innych ni Skarb Pa stwa 24
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII
29
VII.1. Wielko zad u enia i kosztów obs ugi d ugu 29
VII.2. Struktura d ugu Skarbu Pa stwa 31
VII.3. Zagro enia dla realizacji Strategii
32
Aneks 1. S owniczek poj 33
Aneks 2. Ramy instytucjonalne zarz dzania d ugiem publicznym w pa stwach UE
37
Aneks 3. Deficyt i d ug publiczny oraz rentowno obligacji 10-letnich w pa stwach UE
39
Aneks 4. Ocena kredytowa (rating) d ugu rz dowego pa stw UE
40
Aneks 5. rednia zapadalno i duration d ugu pa stw UE w 2006 r.
41
Aneks 6. Regulacje prawne dotycz ce d ugu publicznego w Polsce i UE
42
Aneks 7. Podstawowe kategorie d ugu i ich relacja do PKB w okresie 2001-VI 2007
45
Aneks 8. D ug sektora finansów publicznych i d ug Skarbu Pa stwa w Polsce
46
3
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 70 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Minister
Finansów zobowi zany jest do opracowania co roku trzyletniej strategii zarz dzania d ugiem
Skarbu Pa stwa (SP) oraz oddzia ywania na pa stwowy d ug publiczny. Dokument ten
Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a nast pnie Rada
Ministrów przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy bud etowej.
Zarz dzanie d ugiem publicznym odbywa si na dwóch poziomach:
w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka cz
wydatków pa stwa ma by finansowana poprzez zaci ganie d ugu, a zatem jaka b dzie
wielko d ugu publicznego;
w
w szym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb po yczkowych pa stwa,
a wi c wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarz dzania d ugiem sektora finansów publicznych w latach 2008-10 zawiera
prognozy wielko ci d ugu publicznego spójne z za o eniami polityki fiskalnej przyj tymi
w projekcie ustawy bud etowej na 2008 r., natomiast w zakresie celów i zada odnosi si do
zarz dzania d ugiem publicznym w w szym znaczeniu.
W 2006 r. pa stwowy d ug publiczny wyniós 505,0 mld z (47,7% PKB) wobec 510,2 mld
z (49,2% PKB) prognozowanych w poprzedniej Strategii. Przewiduje si , e relacja d ugu
publicznego do PKB, po spadku do 47,0% (tj. o 0,7 p.proc.) w 2007 r., w horyzoncie Strategii
nieznacznie wzro nie. Przy przyj tych za o eniach pa stwowy d ug publiczny wyniesie 593,6
mld z (47,4% PKB) w 2008 r. i osi gnie 694,1 mld z (47,7% PKB) w 2010 r., co oznacza e
nie zostanie przekroczony pierwszy próg 50% przewidziany w ustawie o finansach
publicznych.
Koszty obs ugi d ugu SP, które w 2006 r. wynios y 27,8 mld z (2,6% PKB), osi gn ok.
28,1 mld z (2,4% PKB) w 2007 r. i ok. 34,9 mld z (2,4% PKB) w 2010 r.
Niniejsza Strategia stanowi w du ej mierze kontynuacj strategii przygotowanej rok temu.
Utrzymany zosta cel minimalizacji kosztów obs ugi d ugu w d ugim horyzoncie czasu przy
przyj tych ograniczeniach zwi zanych z ryzykiem, jak równie najwa niejsze zadania
Strategii, zwi zane z rozwojem rynku pierwotnego i wtórnego skarbowych papierów
warto ciowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2008-2010 przyj to, e:
utrzymane zostanie elastyczne podej cie do kszta towania struktury finansowania pod
wzgl dem wyboru rynku i waluty, w stopniu przyczyniaj cym si do minimalizacji kosztów
obs ugi przy ograniczeniach wynikaj cych z ryzyka kursowego oraz mo liwego wp ywu
na polityk pieni n ;
g ównym
ród em finansowania potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa pozostanie
rynek krajowy. Z uwagi na integracj z Uni Gospodarcz i Walutow (UGW) rol rynku
strategicznego przy emisjach zagranicznych b dzie pe ni rynek euro;
priorytetem polityki emisyjnej b dzie budowanie du ych i p ynnych emisji
o oprocentowaniu sta ym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro;
w dalszym ci gu zwi kszana b dzie rednia zapadalno d ugu krajowego, natomiast
jego duration, które osi gn o ju poziom akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy
procentowej, utrzymywane b dzie w przedziale 2,5-4,0 roku (w przypadku d ugu
zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i ryzyka stopy
procentowej nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obs ugi). Zarz dzanie
ryzykiem refinansowania i ryzykiem stopy procentowej d ugu krajowego zostanie
rozdzielone.
Uk ad Strategii nie uleg zasadniczym zmianom. Bardziej szczegó owo zosta y
zaprezentowane najwa niejsze wielko ci zwi zane z kszta towaniem si d ugu
potencjalnego wynikaj cego z por cze i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora
finansów publicznych.
4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY D UGU PUBLICZNEGO
Finansowanie potrzeb po yczkowych pa stwa powoduje konieczno zaci gania d ugu
publicznego i ponoszenia kosztów jego obs ugi. Zarz dzanie d ugiem polega na
kszta towaniu jego struktury tak, by z istnieniem d ugu publicznego wi za y si jak
najmniejsze koszty przy akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdzia ach przedstawiono zachodz ce w ostatnich latach zmiany
w wielko ci d ugu publicznego oraz kosztów obs ugi i struktury d ugu SP, jak równie
wielko ci d ugu potencjalnego wynikaj cego z udzielanych gwarancji i por cze .
II.1. Wielko
d ugu publicznego oraz kosztów jego obs ugi
Zmiany wielko ci d ugu publicznego w latach 2001-07 wynika y g ównie ze zmian d ugu
SP. Wzrost d ugu w uj ciu nominalnym by wypadkow stosunkowo wysokich potrzeb
po yczkowych bud etu pa stwa oraz zmian poziomu kursu z otego. Jednocze nie wysokie
tempo wzrostu gospodarczego od 2004 r. wp yn o na stabilizacj relacji d ugu publicznego
do PKB poni ej 50%, tj. pierwszego progu przewidzianego w ustawie o finansach
publicznych.
Wykres 1. Wielko
d ugu publicznego w latach 2001-20071
m ld PLN
% PKB
550
60%
próg konstytucyjny
500
55%
II próg ostro no ciowy
48,4%
46,7%
47,5%
47,7%
450
50%
I próg ostro no ciowy
43,6%
400
45%
38,8%
47,1%
45,7%
47,1%
47,8%
350
40%
44,9%
43,6%
44,8%
45,2%
42,2%
300
35%
37,6%
40,6%
36,4%
250
30%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
VI '07
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Skarb Pa stwa
Pa stwowy d ug publiczny
Sektor General Government
Skarb Pa stwa
Pa stwowy d ug publiczny
Sektor General Government
Od kwietnia 2007 r. przesta obowi zywa okres przej ciowy, w którym Polska mog a
zalicza OFE do sektora general government, w zwi zku z tym SPW w posiadaniu OFE nie
pomniejszaj d ugu tego sektora, a wielko d ugu publicznego wg metodologii polskiej i Unii
Europejskiej (UE) jest zbli ona2.
Relacja d ugu publicznego do PKB, wynosz ca na koniec 2006 r. 47,8% (wg metodologii
UE) jest ni sza w porównaniu z wielko ci tej relacji dla ca ej UE (61,7%) i dla strefy euro
(69,0%)3.
Zmiana relacji d ugu SP do PKB w latach 2001-2006 zale a a przede wszystkim od
wielko ci deficytu bud etowego i innych potrzeb po yczkowych (w tym wynikaj cych z
reformy emerytalnej) oraz tempa nominalnego wzrostu PKB. Mala o znaczenie przychodów z
prywatyzacji. Istotn przyczyn odchyle mi dzy potrzebami po yczkowymi a przyrostem
d ugu mia y zmiany kursów wp ywaj ce na zmiany poziomu d ugu w walutach obcych.
Systematycznie mala o równie pozosta e zad u enie SP, nie wynikaj ce z finansowania
potrzeb po yczkowych bud etu (z 9,0 mld z w 2001 r. do 0,2 mld z w po owie 2007 r.),
przede wszystkim za spraw sp aty zobowi za z tytu u niepodwy szania p ac w sferze
bud etowej oraz sp aty d ugu Funduszu Pracy.
1 Szczegó owe informacje dotycz ce wielko ci d ugu publicznego zawiera aneks 7.
2 Ró nice mi dzy metodologi polsk a UE zosta y omówione w aneksie 6.
3 Zob. aneks 3.
5
Tabela 1. Czynniki wp ywaj ce na zmian relacji d ugu SP do PKB w latach 2001-2006 (%)
Wyszczególnienie
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Relacja d ugu SP do PKB
36,4
40,6
44,9
43,6
44,8
45,2
Zmiana relacji d ugu SP do PKB
0,6
4,2
4,3
-1,3
1,2
0,4
1. Potrzeby po yczkowe bud etu pa stwa,
w
tym:
3,3 4,6 4,5 4,9 4,3 4,2
1.1. saldo pierwotne bud etu pa stwa
1,5 1,9 1,5 2,0 0,4 -0,3
1.2. koszty obs ugi d ugu
SP
2,7 3,0 2,9 2,4 2,5 2,6
1.3.
koszty
reformy
emerytalnej
*
0,0 0,0 0,0 1,1 1,3 1,4
1.4.
przychody
netto
z
prywatyzacji
-0,8 -0,2 -0,4 -0,8 -0,3 0,0
1.5. pozosta e potrzeby po yczkowe
**
-0,1 -0,1 0,5 -0,2 0,4 0,5
2. Zmiany nie wynikaj ce z potrzeb po yczkowych
-0,6 1,1 1,7 -2,2 -0,4 -0,5
bud etu
2.1. ró nice
kursowe
-1,0 0,8 1,4 -2,2 -0,3 -0,4
2.2. pozosta e
czynniki
***
0,4 0,3 0,4 0,0 -0,1 -0,1
3. Zmiany pozosta ego d ugu
SP
-0,5 -0,2 -0,2 0,0 -0,1 -0,1
4.
Nominalny
wzrost
PKB
-1,6 -1,3 -1,7 -4,0 -2,6 -3,2
*)
rodki dla FUS z tytu u ubytku sk adki przekazywanej do OFE.
**) G ównie: zmiana stanu rodków na rachunku bud etu pa stwa, saldo udzielonych po yczek, prefinansowanie.
***) Zmiana d ugu z tytu u dyskonta od SPW, kapitalizacja i indeksacja SPW, ci gni cia pozakasowe, umorzenia d ugu,
konwersja d ugu FUS wobec OFE na SPW.
Wykres 2. Koszty obs ugi d ugu SP w latach 2001-2006
m ld PLN
% PKB
30
3,5%
28
27,8
2,97%
2,86%
3,0%
2,68%
26
25,0
4,5
2,45%
2,54%
2,63%
24
24,0 24,2
2,5%
22,7
3,7
3,7
3,8
2,51%
22
2,42%
20,9
2,0%
4,2
20
2,19%
2,16%
2,21%
3,8
2,00%
18
1,5%
23,3
16
20,3
20,4
21,3
1,0%
14
18,5
17,1
0,49%
0,46%
0,45%
0,45%
0,38%
0,43%
0,5%
12
10
0,0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2001
2002
2003
2004
2005
2006
D ug krajowy
D ug zagraniczny
D ug ogó em
D ug krajowy
D ug zagraniczny
Zmiany w poziomie kosztów obs ugi d ugu by y wypadkow przyrostu d ugu SP i zmian
poziomów stóp procentowych (malej cych do po owy 2003 r., rosn cych do po owy 2004 r.
znowu malej cych do lipca 2005 r. i od tego czasu utrzymuj cych si na wzgl dnie stabilnym
poziomie). Na rozk ad kosztów w czasie mia równie wp yw kasowy system bud etu
pa stwa, w którym dyskonto jest kosztem przy wykupie SPW. Aby zmienna wysoko
kosztów obs ugi d ugu nie wp ywa a destabilizuj co na konstruowanie bud etu pa stwa,
podejmowane by y dzia ania s u ce ich równomiernemu rozk adowi w czasie. Zalicza y si
do nich:
Ustalanie wysoko ci oprocentowania nowych emisji obligacji hurtowych na poziomie
zbli onym do ich rentowno ci tak, aby ograniczy kumulacje kosztów obs ugi z tytu u
dyskonta przy ich wykupie. Wyj tkiem by y obligacje 10-letnie otwierane jako benchmarki
5-letnie, których kupony by y ustalane w innych warunkach rynkowych.
Przetargi zamiany i odkupu obligacji, stosowane od 2001 r., przede wszystkim w celu
ograniczania ryzyka refinansowania, ale pozwalaj ce równie na regulowanie rozk adu
kosztów obs ugi d ugu w czasie.
Instrumenty pochodne – stosowane od ko ca 2006 r.
Koszty obs ugi d ugu zagranicznego by y znacznie ni sze ni krajowego, co w coraz
mniejszym stopniu wynika o z ró nicy poziomów stóp procentowych na rynku krajowym
6