Obywatelski projekt ustawy o ochronie zwierząt

Druk nr 26

Warszawa, 17 listopada 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja
Panie i Panowie Posłowie
na
Sejm
Rzeczypospolitej
Polskiej
Uprzejmie przekazuję wniesiony w VI kadencji w dniu 1 marca 2011 r.,
na podstawie art. 118 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art.
4 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu
inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, a także na podstawie art. 32 ust. 1
regulaminu Sejmu, obywatelski projekt ustawy

- o ochronie zwierząt

Projekt ustawy został wniesiony zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 2,
art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej
przez obywateli.
Do reprezentowania Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej - na podstawie
art. 14 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli -
został wskazany Pan Cezary Wyszyński - Pełnomocnik Komitetu, a osobą
uprawnioną do zastępstwa przy pracach nad projektem ustawy Pan Grzegorz
Lindenberg.

MARSZAŁEK SEJMU

(-) Ewa Kopacz
Warszawa, 12 sierpnia 2011 r.

BAS–WAPEiM–1952/11
Tryb pilny

Pan Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej
obywatelskiego projektu ustawy o ochronie zwierząt (pełnomocnik
Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej: Cezary Wyszyński)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.)
sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy

Obywatelski projekt ustawy o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze
zwierzętami kręgowymi. Projekt m.in. przewiduje zakaz nieuzasadnionego
zabijania zwierząt, zakaz znęcania się nad nimi, zawiera przepisy dotyczące
zwierząt domowych oraz kotów wolnożyjących, zwierząt gospodarskich,
zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych, widowiskowych,
filmowych, sportowych i specjalnych, a także zwierząt dzikich. Projekt
przewiduje również utworzenie Krajowej Inspekcji do spraw Zwierząt. Określa
też zasady transportu zwierząt, wykonywania zabiegów na zwierzętach,
przeprowadzania uboju, uśmiercania i ograniczania populacji zwierząt. Projekt
zawiera również przepisy karne i przepis przejściowy. Zgodnie z art. 60
projektu, stracić moc ma obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997
r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, ze zm.).
Ustawa ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Ze
względu na przedmiot projektu ustawy należy zwrócić uwagę na
następujące akty prawa Unii Europejskiej:
 art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE),
 art. 34-36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE),
 dyrektywę Rady 93/119/WE z dnia 22 grudnia 1993 r. w sprawie ochrony
zwierząt podczas uboju lub zabijania (Dz. Urz. WE L 340 z 31.12.1993, s.
21, ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 15, s. 421,
ze zm.)1,
 dyrektywę Rady 98/58/WE z dnia 20 lipca 1998 r. dotyczącą ochrony
zwierząt hodowlanych (Dz. Urz. WE L 221 z 8.8.1998, s. 23, ze zm.; Dz.
Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 23, s. 316, ze zm.),
 dyrektywę Rady 99/74/WE z dnia 19 lipca 1999 r. ustanawiającą
minimalne normy ochrony kur niosek (Dz. Urz. WE L 203 z 3.8.1999, s.
53, ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 26, s. 225,
ze zm.),
 dyrektywę Rady 2007/43/WE z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie
ustanowienia minimalnych zasad dotyczących ochrony kurcząt
utrzymywanych z przeznaczeniem na produkcję mięsa (Dz. Urz. UE L
182 z 12.7.2007, s. 19),
 dyrektywę Rady 2008/119/WE z dnia 18 grudnia 2008 r. ustanawiającą
minimalne normy ochrony cieląt (Dz. Urz. UE L 10 z 15.1.2009, s. 7),
 dyrektywę Rady 2008/120/WE z dnia 18 grudnia 2008 r. ustanawiającą
minimalne normy ochrony świń (Dz. Urz. UE L 47 z 18.2.2009, s. 5),
 rozporządzenie Rady (WE) Nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w
sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań
oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz
rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 5.1.2005 r., s. 1, ze
zm.).


III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

III.1.
Projekt, a w szczególności art. 46-48 nie są sprzeczne z
postanowieniami dyrektywy 93/119/WE. Pełną implementację dyrektywy
powinno zapewnić rozporządzenie wydane na podstawie art. 48 ust. 5 projektu.

Jak już wspomniano w punkcie II niniejszej opinii, z dniem 1 stycznia
2013 r. rozporządzenie 1099/2009 uchyli i zastąpi dyrektywę 93/119/WE. Ze
względu na charakter prawny rozporządzenia (zob. art. 288 TfUE), pociągnie to
za sobą konieczność zmiany projektowanej ustawy o ochronie zwierząt.

III.2.
Projekt, w zakresie w jakim dotyczy transportu zwierząt (art.
34-43 oraz art. 55) jest zgodny z rozporządzeniem 1/2005.


III.3.
Przepis art. 34 TfUE zakazuje stosowania między państwami
członkowskimi wszelkich ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich

1 Z dniem 1 stycznia 2013 r. dyrektywa zostanie uchylona i zastąpiona przez rozporządzenie
Rady (WE) Nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich
uśmiercania (Dz. Urz. UE L 303 z 18.11.2009 r., s. 1).

2
środków o skutku równoważnym. Analogiczną treść zawiera art. 35 TfUE, który
dotyczy wywozu. Dozwolone wyjątki określa art. 36 TfUE, który dopuszcza
wprowadzanie przez państwa członkowskie ograniczeń i zakazów
przywozowych, wywozowych lub tranzytowych uzasadnionych m.in.
względami ochrony życia i zdrowia zwierząt. Zakazy te i ograniczenia nie
powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji, ani ukrytych
ograniczeń w handlu pomiędzy państwami członkowskimi. Ponadto, dodatkowe
ograniczenia swobodnego przepływu towarów są dopuszczone na mocy
orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej2. Należy również
zwrócić uwagę, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20
lutego 1979 r. w sprawie C-120/78 Rewe-Zentral AG przeciwko
Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, produkt legalnie dopuszczony do
obrotu w jednym państwie członkowskim może być swobodnie wprowadzany
do obrotu w innych państwach członkowskich. Wyjątki od tej zasady mogą być
przez państwa członkowskie wprowadzane jedynie w oparciu o art. 36 TfUE lub
inne wymogi konieczne związane z uzasadnionym interesem publicznym,
uznane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przypadku, gdy
ograniczenia są wprowadzane nie w oparciu o art. 36 TfUE, nie mogą
dyskryminować towarów pochodzących z innych państw członkowskich oraz
nie mogą prowadzić do naruszenia zasad proporcjonalności, konieczności i
niezbędności.
Projekt w art. 21 ust. 5 oraz w art. 22 wprowadza zakazy dotyczące
przywozu do Polski i wywozu z Polski określonych produktów pochodzenia
zwierzęcego (np. foie gras). Równocześnie w uzasadnieniu projektu nie podano
żadnych powodów wprowadzenia tych zakazów. W szczególności nie
wskazano, czy proponowane zakazy mają służyć któremuś z celów
wymienionych w art. 36 TfUE. Brak też informacji, by w innych państwach
członkowskich Unii Europejskiej obrót tymi produktami był zakazany. Z drugiej
strony należy wskazać, że prawo Unii Europejskiej nie tylko nie zakazuje, ale
wręcz szczegółowo reguluje produkcję czy transport foie gras, będącego
produktem ze stłuszczonych wątrób gęsi i kaczek, czyli produktem, którego
importu zakazują art. 21 ust. 5 i art. 22 pkt 1 projektu (zob. np. rozporządzenie
Komisji (WE) nr 543/2008 z dnia 16 czerwca 2008 r. wprowadzające
szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007
w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego
(Dz.U. L 157 z 17.6.2008, s. 46).
W świetle powyższej analizy należy uznać, że projektowane przepisy art.
21 ust. 5 i art. 22 są niezgodne z art. 34-36 TfUE. Należy jednak zaznaczyć, że

2 Zob. np. W. Czapliński, M. Szwarc [w:] J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Prawo
materialne i polityki, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, wydanie drugie,
Warszawa 2005, s. II-65 i n. oraz przywołane tam orzecznictwo.

3
w przypadku wykazania, że proponowane przepisy służą ochronie interesów
publicznych wyszczególnionych w art. 36 TfUE, w sposób zgodny z tym
przepisem, lub wymogom koniecznym uznanym w orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sposób proporcjonalny i
niedyskryminacyjny, możliwe będzie uznanie ich za zgodne z art. 36 TfUE i
nienaruszające art. 34-35 TfUE.

III.4.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE, państwa członkowskie
podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia
wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Obowiązek ten dotyczy w szczególności terminowego implementowania
dyrektyw oraz powstrzymania się od uchylania przepisów implementujących
dyrektywy bez zastąpienia ich nową, zgodną z prawem UE regulacją.
Projekt ustawy przewiduje uchylenie obowiązującej ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Ustawa ta zawiera rozdział poświęcony
zwierzętom gospodarskim (rozdział 3). Przepisy tego rozdziału implementują
szereg przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności przepisy dyrektywy
Rady 2007/43/WE. Przepis art. 12 ust. 7 obowiązującej ustawy stanowi
delegację do wydania aktów wykonawczych implementujących pozostałe
dyrektywy dotyczące zwierząt gospodarskich (wymienione w punkcie II
niniejszej opinii). Projekt zawiera również rozdział dotyczący zwierząt
gospodarskich (art. 21-24), lecz zakres jego regulacji jest znacznie węższy niż
zakres przepisów obowiązującej ustawy. Równocześnie, projekt w art. 60 ust. 2
stanowi, że nie narusza on przepisów innych ustaw w zakresie zwierząt
gospodarskich, regulowanych odrębnymi przepisami oraz przepisami Unii
Europejskiej. Uchylając przepisy implementujące prawo Unii Europejskiej, w
szczególności dyrektywę Rady 2007/43/WE, i nie wprowadzając w to miejsce
nowych przepisów implementujących prawo Unii Europejskiej, projekt narusza
art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w związku z przepisami
UE, które są obecnie implementowane przepisami rozdziału 3 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w szczególności, w związku z dyrektywą
Rady 2007/43/WE.

IV. Konkluzje

Obywatelski projekt ustawy o ochronie zwierząt jest niezgodny z:
 art. 34-36 TfUE, w zakresie w jakim wprowadza zakazy dotyczące
wwozu i wywozu określonych produktów pochodzenia zwierzęcego (art.
21 pkt. 5 i art. 22 projektu) – zob. pkt III.3 opinii,
 art. 4 ust. 3 akapit drugi TUE, w zakresie w jakim uchyla przepisy
implementujące akty prawa Unii Europejskiej (w szczególności
dyrektywę Rady 2007/43/WE) i nie wprowadza w ich miejsce nowej
regulacji zapewniającej zgodność z prawem UE (art. 21-24 w zw. z art. 60
projektu) – zob. pkt III.4. opinii.

4