Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo atomowe

- 2 - 
Radiologicznej w Ochronie Zdrowia) (§ 9 ust. 12 i 16), określił pewne warunki jakie fizycy 
muszą spełnić by otrzymać ów certyfikat, upoważniając zarazem owo Centrum do określania 
zasad wydawania tego certyfikatu (§ 9 ust. 18), a także przesądził, że fizycy medyczni, mogą 
wykonywać  testy  eksploatacyjne  jedynie  w  jednostce  ochrony  zdrowia,  w  której  są 
zatrudnieni  i  na  wniosek  której  uzyskali  certyfikat.  Choć  ustawowe  upoważnienie  w  dość 
szczegółowy  sposób  określa  przedmiot  rozporządzenia,  w  żaden  sposób  nie  wyposaża 
ministra w kompetencję do uregulowania tych ostatnich zagadnień. 
Zgodnie  z  art.  92  ust.  1  Konstytucji  rozporządzenia  są  wydawane  przez  organy 
wskazane  w  Konstytucji,  na  podstawie  szczegółowego  upoważnienia  zawartego  w  ustawie 
i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać m.in. zakres spraw przekazanych do 
uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści  aktu. W polskim systemie  prawa wyłączność 
ustawy  ma  charakter  absolutny,  „w  tym  sensie,  że  nie  może  obecnie  w  systemie  prawa 
powszechnie  obowiązującego  pojawiać  się  żadna  regulacja  podustawowa,  która  nie  ma 
bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy wykonaniu ustawy. Nie ma zatem materii, 
w  których  mogłyby  być  stanowione  akty  podustawowe  powszechnie  obowiązujące  bez 
uprzedniego ustawowego unormowania  tych  kwestii”.  „Odpowiedź  na  pytanie,  jaka  ma  być 
szczegółowość  (głębokość)  regulacji  ustawowej,  a  jakie  kwestie  można  przekazać  do 
rozporządzenia,  zależy  generalnie  od  normowanej  materii,  a  zwłaszcza  od  jej  związku  ze 
sferą konstytucyjnych wolności i praw jednostki. (…) [I]m bardziej dana regulacja wpływa na 
korzystanie  z  wolności  lub  praw  konstytucyjnych,  tym  bardziej  precyzyjnie  powinna  być 
określona  w  ustawie  i  tym  mniej  miejsca  pozostaje  na  regulację  wykonawczą”.  Ponadto 
„[f]unkcją rozporządzenia jest wykonanie ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy 
powtarzanie jej postanowień”. 
„[B]rak  stanowiska  ustawodawcy  w  danej  sprawie,  przejawiający  się  w  choćby 
nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania 
ustawy,  musi  być  interpretowany  ściśle  -  jako nieudzielenie kompetencji normodawczej 
w oznaczonym  zakresie.  Odstępstwa  od  upoważnienia  nie  mogą  być  usprawiedliwione 
względami  praktycznymi  ani  też  potrzebami  związanymi  z  rozstrzyganiem  konkretnych 
problemów  (…).  [I]nterpretacja  przepisów  przyznających  kompetencje  normodawcze  nie 
może dokonywać się przy pomocy wykładni rozszerzającej i celowościowej”. 
Choć upoważnienie przewiduje, m.in., że minister określi zasady wykonywania kontroli 
fizycznych parametrów urządzeń  radiologicznych  oraz  klinicznych  audytów  przestrzegania 
- 3 - 
wymogów ochrony radiologicznej pacjenta, to jednak zdaniem TK, „ustawodawca nie może 
posługiwać  się  w  przepisie  upoważniającym  wieloznacznym  pojęciem  «zasad»,  o  ile  nie 
precyzuje w ustawie znaczenia  i  zakresu  tegoż  pojęcia”.  Konieczne  też  jest,  „aby 
«szczegółowe  zasady»  (...)  nie  wprowadzały  nowych  (pozaustawowych)  kryteriów  od 
których uzależnione jest nabycie prawa”. „[W] pojęciu «szczegółowych zasad» nie mieści się 
wydawanie regulacji o charakterze materialnoprawnym”. 
Ustawa  „nie  określa,  kto  jest  uprawniony  do  przeprowadzania  kontroli  fizycznych 
parametrów  urządzeń  radiologicznych,  czy  też  jakie  ma  mieć  kwalifikacje.  Nie  przewiduje 
(…)  wśród  ustawowych  zadań  Krajowego  Centrum  certyfikowania  fizyków medycznych 
potwierdzających  uprawnienia  do  kontroli  urządzeń  radiologicznych.  W  ustawie 
upoważniającej  (…)  nie  ma  żadnego  przepisu,  który  chociażby  pośrednio  odnosił  się  do 
materii unormowanej w § 9 ust. 12 pkt 2, ust. 16, ust. 18 i 20 rozporządzenia. Skoro Minister 
Zdrowia  uregulował  w  rozporządzeniu  sprawy  pominięte  w  ustawie,  to  rozporządzenie 
przestało  mieć  charakter  wykonawczy  względem  ustawy  upoważniającej,  a  stało  się  aktem 
samoistnym. Jest to bezwzględnie niedopuszczalne w świetle art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze 
Konstytucji”. 
Jednocześnie,  „[n]ie  negując  generalnie  możliwości  wykorzystania  dostatecznie 
precyzyjnych przepisów pochodnego prawa unijnego w procesie rekonstrukcji elementów 
upoważnienia  ustawowego  (…),  a  zwłaszcza  wydobywania  z  przepisów dyrektyw 
szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego wydanego na podstawie 
ustawy  implementującej  dyrektywę  (…),  Trybunał  podkreśla,  że  stanowiące  część  systemu 
prawa  obowiązującego  w  Polsce  pochodne  prawo  unijne  nie  może  zastąpić  obowiązku 
ustawodawcy  krajowego  do  prawidłowego  sformułowania  przepisu  upoważniającego,  a  już 
w szczególności  do  precyzyjnego  zdefiniowania  przedmiotu  regulacji  wykonawczej. 
[D]opuszczalność implementacji prawa unijnego do krajowego porządku prawnego nie tylko 
w ustawie, ale również w rozporządzeniu, nie znosi ciążącego na ustawodawcy obowiązku 
przestrzegania Konstytucji w zakresie rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie oraz 
formalnych  podstaw  stanowienia  aktów  wykonawczych  do  ustawy.  Innymi  słowy 
ustawodawca może implementować dyrektywę do krajowego porządku prawnego również za 
pośrednictwem rozporządzeń, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji, niemniej jednak 
dopuszczalne  jest  to  wyłącznie  wówczas,  gdy  w  ustawie  będzie  zasadniczy  trzon  regulacji 
- 4 - 
implementującej dyrektywę, zaś upoważnienie do wydania rozporządzenia będzie spełniało 
wymagania wyrażone w art. 92 Konstytucji”. 
2.2.  W zakresie § 9 ust. 12 pkt 2 i  ust.  16  pkt  2  rozporządzenia  TK  odroczył  termin 
utraty  mocy  obowiązującej  zakwestionowanych  przepisów  o  12  miesięcy.  W pozostałym 
zakresie  -  § 9 ust. 18 i 20 -  TK  nie  odroczył  terminu  utraty  mocy  obowiązującej 
zakwestionowanych przepisów. 
2.3.  Choć  nie  było  to  przedmiotem  skargi  do  TK,  zwrócił  on  uwagę,  że  „przyczyna 
niekonstytucyjności § 9 ust. 12 pkt 2, ust. 16, ust. 18 i 20 rozporządzenia tkwi w wadliwości 
konstrukcyjnej art. 33c ust. 9 pkt 9 prawa atomowego. (…). [T]ak długo, jak ustawodawca 
nie dookreśli precyzyjnie w ustawie podmiotów uprawnionych do przeprowadzania kontroli 
fizycznych parametrów urządzeń radiologicznych oraz kryteriów weryfikowania kwalifikacji 
tychże  podmiotów,  nie  będzie  możliwe  zgodne  z  Konstytucją  wdrażanie  do  polskiego 
porządku prawnego przepisów dyrektywy za pośrednictwem rozporządzenia. 
TK  nie  wykluczył,  „by  szczegółowe  rozwiązania  w  tym  zakresie  determinowało 
rozporządzenie.  Jednakże  warunkiem  koniecznym  unormowania  tej  kwestii  w  akcie 
wykonawczym  jest  dostatecznie  precyzyjne  skonstruowanie  przepisu  upoważniającego, 
dookreślającego  przedmiot  regulacji  nie  w  sposób ogólny, jak obecnie («zasady 
wykonywania  kontroli  fizycznych  parametrów  urządzeń  radiologicznych»),  ale  w  sposób 
możliwie najbardziej szczegółowy”. 
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym 
TK  nie  zakwestionował  takiego  czy  innego  merytorycznego  sposobu  uregulowania 
kwestii podmiotów uprawnionych do  kontroli  fizycznych  parametrów  urządzeń 
radiologicznych, lecz to, że regulacje te znalazły się w rozporządzeniu, bez podstawy prawnej 
zawartej w ustawie.  Najprostszym  rozwiązaniem  byłoby  wprowadzenie  do  upoważnienia 
zawartego w art. 33c ust. 9 ustawy -  Prawo atomowe kolejnego punktu lub rozbudowanie 
pkt 9, tak by zagadnienia regulowane w rozporządzeniu miały swoją ustawową podstawę. TK 
zdaje się jednak sugerować, że przynajmniej niektóre treści z zakwestionowanych przepisów 
rozporządzenia, powinny się znaleźć wprost w ustawie. 
Należy  też  zauważyć,  że  choć  TK  zakwestionował  tylko  przepisy  dotyczące  fizyków 
medycznych (tylko te zaskarżył Rzecznik Praw  Obywatelskich), to  rozporządzenie wylicza 
szerszą grupę podmiotów uprawnionych do różnych rodzajów testów w zakresie kontroli. 
- 5 - 
Pierwotnie  Komisja  Ustawodawcza  Senatu  zaproponowała  w  projekcie  przeniesienie 
istotnych regulacji z rozporządzenia do ustawy  bez zasadniczej, merytorycznej, zmiany ich 
treści.  W  trakcie  pierwszego  czytania  wprowadzono  do  niego  cztery  zmiany.  Ostatecznie 
proponuje się zatem by do ustawy przenieść z rozporządzenia listę podmiotów uprawnionych 
do przeprowadzania testów w zakresie kontroli fizycznych parametrów,  ale  z  pominięciem 
przedstawicieli  dostawcy  lub  użytkownika;  pominięcie  to  było  pierwszą  zmianą 
wprowadzoną w trakcie pierwszego czytania. Po drugie, w trakcie pierwszego zdecydowano 
o zniesieniu wymogu posiadania certyfikatów przez fizyków medycznych. Po trzecie, dodano 
ust.  7c  określający  sposób  wykonywania  lub  nadzorowania  testów.  Po  czwarte,  wyraźnie 
odróżniono  podmioty  uprawnione  do  wykonywania  testów  samodzielnie,  od  podmiotów, 
które mogą wykonywać testy na zlecenie tych pierwszych podmiotów i pod ich nadzorem. To 
ostatnie  rozróżnienie  istnieje  już  w  obecnym  rozporządzeniu.  Byłoby  też  możliwe  do 
wprowadzenia  przez  ministra  w  przyszłym  rozporządzeniu,  wydanym  na  podstawie 
pierwotnego projektu, ale nie było to w tym projekcie wprost wyrażone. 
W  dodawanym  punkcie  10  upoważnia  się  ministra  do  określenia  rodzajów  testów 
z zakresu kontroli fizycznej, do których uprawnione są poszczególne podmioty oraz miejsca 
kontroli  fizycznych  parametrów  urządzeń  radiologicznych.  Choć  przepis  rozporządzenia 
wskazujący miejsce wykonywania testów (§ 9 ust. 20) również został zakwestionowany przez 
TK,  to  jednak  nie  ma  powodu  by  wprost  przenosić  go  do  ustawy.  TK  zakwestionował  go 
bowiem z tego względu, że w ustawie brak było upoważnienia dla ministra do wskazywania 
tego  miejsca.  W  projekcie  proponuje  się  wyraźne  upoważnienie  ministra  do  wskazywania 
takich miejsc. W konsekwencji nie będzie przeszkód by w nowym rozporządzeniu minister 
wprowadził  dotychczasowe  ograniczenie  przewidujące,  że  fizycy medyczni,  mogą 
wykonywać  testy  eksploatacyjne  jedynie  w  jednostce  ochrony  zdrowia,  w  której  są 
zatrudnieni. 
Wobec powyższych zmian, nie jest konieczna nowelizacja art. 33c ust. 9 pkt 3 ustawy, 
przewidującego,  że  minister  określi  „zasady wykonywania kontroli fizycznych parametrów 
urządzeń  radiologicznych  oraz  klinicznych  audytów  wewnętrznych  i  zewnętrznych  nad 
przestrzeganiem wymogów ochrony radiologicznej pacjenta”.  Nie  kwestionuje  się  bowiem 
możliwości  używania  w  upoważnieniu  ustawowym  określenia  „zasady”,  czy  „szczegółowe 
zasady”,  pod  warunkiem,  że  nie  chodzi  w  nim  o  przekazanie  do  uregulowania  istotnych 
z punktu  widzenia  praw  i  wolności  obywatelskich  zagadnień.  W  związku  z  proponowanym 
- 6 - 
przeniesieniem  istotnych  zagadnień  wprost  do  ustawy,  ministrowi  pozostanie  na  podstawie 
tego punktu uregulowanie spraw drugorzędnych, choć tylko tych, do których uregulowania 
upoważnienie  w  nim  wyraźnie  uzyskał.  Próba  uregulowania  na  jego  podstawie  zagadnień 
istotnych byłaby wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe. Pojawiająca się od czasu do 
czasu potrzeba uregulowania nowych lub istotnych zagadnień, zawsze - tak jak w przypadku 
innych ustaw -  musi  wiązać  się  z  koniecznością  uprzedniej  nowelizacji  przepisów 
merytorycznych ustawy lub upoważnienia ustawowego. 
4. Konsultacje 
Minister Zdrowia,  popierając  wykonanie  wyroku  TK  bez  zmian  merytorycznych 
w stosunku  do  dotychczasowych  rozwiązań,  w  tym  utrzymanie  certyfikatu,  zaproponował 
przeniesienie do projektu ustawy szczegółowych przepisów dotychczasowego rozporządzenia 
(rodzaje testów i podmioty uprawnione do wykonywania poszczególnych testów). Minister 
załączył jednocześnie projekt ustawy, nad którym trwają prace rządowe. W trakcie drugiego 
czytania  jednak  poinformował,  iż  „uznając  argumenty  Wysokiej  Komisji  [Ustawodawczej 
i Zdrowia], minister zdrowia nie zgłasza żadnych uwag do ustawy”. 
Dyrektor Krajowego Centrum Ochrony Radiologicznej w Ochronie Zdrowia 
pozytywnie  odniósł  się  do  faktu,  iż  projekt  senacki  (w  wersji  skierowanej  do  pierwszego 
czytania) nie wprowadza zmian merytorycznych wychodzących  poza  wykonanie  wyroku. 
Negatywnie zaś ocenił, to, iż projekt nie przenosi szczegółowych rozwiązań rozporządzenia 
do  ustawy.  Za  lepszy  pod  tym  względem  uznał  projekt,  nad  którym  trwają  prace 
w Ministerstwie Zdrowia. 
Prezes  Państwowej  Agencji  Atomistyki  również  zaproponował  przeniesienie do 
projektu  ustawy  szczegółowych  przepisów  dotychczasowego  rozporządzenia, a ponadto 
zaproponował nowelizację niektórych innych przepisów ustawy, które nie były przedmiotem 
wyroku. Wnosił także o dodanie w ustawie - w razie utrzymania certyfikatów, których Prezes 
Agencji nie jest zwolennikiem - kryteriów ich wydawania. 
Polskie  Towarzystwo  Fizyki  Medycznej,  opowiadając  się  za  zniesieniem  certyfikatu, 
przedstawiło  też  własny  szczegółowy  projekt  ustawy,  będący  w  istocie  zmodyfikowaną 
wersją  projektu  rządowego.  Ogólnopolski  Związek  Zawodowy  Fizyków  Medycznych 
również zaproponował zniesienie certyfikatu, przedstawiając jednocześnie przyjętą w trakcie