Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

Warszawa, 5 września 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-192(4)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej






Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz ustawy o
spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 832).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu wobec przedłożonego przez
Sejmową Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo” projektu
ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 832)
Projekt przewiduje zmianę treści art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchylenie przepisów art. 93 –
100 tej ustawy. Projekt zakłada wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji
podziału nieruchomości jako de facto podziału prawnego nieruchomości (art. 92 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami). Zaproponowane zmiany eliminują z porządku prawnego decyzję
zatwierdzającą geodezyjny podział nieruchomości, który docelowo przesądza o dopuszczalności
podziału prawnego nieruchomości. Projektodawca przewiduje uniezależnienie podziału nieruchomości
od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) oraz od
decyzji o warunkach zabudowy (art. 92 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Proponowane
regulacje uchylają zapisy o możliwości naliczania przez samorząd gminny opłat adiacenckich
w związku z podziałem nieruchomości (projekt uchyla art. 98a ustawy o gospodarce
nieruchomościami). Jednocześnie projekt uchyla przepis umożliwiający nabywanie z mocy prawa
przez jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa działek gruntu wydzielonych w wyniku
podziału przez ich właściciela pod drogi publiczne i ich poszerzenie (projekt uchyla art. 98 ustawy
o gospodarce nieruchomościami). Projektodawca pozostawia warunek zapewnienia nowym
nieruchomościom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej oraz pozostawia także
warunki ograniczające podziały nieruchomości rolnych i leśnych (odpowiednio art. 92 ust. 3
w związku z ust. 4 oraz art. 92 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Kierunek proponowanych zmian zmierzających do uproszczenia zasad dokonywania
podziałów nieruchomości należy ocenić pozytywnie. Trzeba jednak zauważyć, że dalsze prace
nad projektem wymagają wprowadzenia niezbędnych poprawek.
Złożoność funkcjonowania rynku nieruchomości i przepisów ten rynek regulujących,
powoduje często, że pewne nowatorskie zmiany dokonywane w jednym z jego obszarów
(np. w podziałach nieruchomości), wywołują niezamierzone konsekwencje w całej strukturze tego
rynku, a także w obszarach od niego zależnych. Uczestnikami rynku nieruchomości są różne grupy
zawodowe, w szczególności można wymienić notariuszy, sędziów, deweloperów, geodetów,
architektów, urbanistów, rolników, bankowców, finansistów, ekologów i innych, których działalność
ma wpływ na gospodarkę gruntami. O złożoności tego rynku świadczy również liczba przepisów
prawa, które regulują wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi uczestnikami tego rynku.
Należy zauważyć, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje (zgodnie z planem
miejscowym przeznaczone na cele inne niż rolne lub leśne), stanowią bardzo często przedmiot
zabezpieczenia określonych umową kredytową wierzytelności. Zabezpieczenie w postaci ustanowienia
hipoteki jest zabezpieczeniem długoterminowym i najczęściej o znacznej wartości pieniężnej. Wartość
nieruchomości jest zatem podstawowym czynnikiem, którego zmiana kształtuje rynek bankowych
kredytów hipotecznych. Nieruchomość podlega wycenie, gdyż stanowi przedmiot obrotu (w tym
zabezpieczeń kredytów). Nieruchomość jak każdą rzecz można „zepsuć”, czyli obarczyć cechami,
które wpłyną na obniżenie jej wartości. Jednym z parametrów wpływającym na wartość gruntu,
oprócz jego przeznaczenia w planie miejscowym, jest kształt nieruchomości (jej powierzchnia). Jeżeli
zatem doprowadzimy do sytuacji całkowicie swobodnego podziału, to nadmiernym podziałem
nieruchomości możemy doprowadzić do sytuacji znacznego obniżenia się wartości nieruchomości,
a w konsekwencji osłabienia zabezpieczenia hipotetycznych wierzytelności, i kolejnych następstw,
które w zależności łańcuchowej doprowadzą do różnych niekorzystnych zachowań runku
finansowego. Obecnie, jeżeli bank udziela kredytu, to zabezpieczeniem staje się nieruchomość
(poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości). Zasady podziału hipoteki odbiegają od zasad
podziału nieruchomości. Z punktu widzenia podmiotu udzielającego kredytu, przepisy regulujące
dokonywanie podziału nieruchomości (przedmiotu zabezpieczenia) stanowią gwarancję, że
zabezpieczenie hipoteczne udzielonego kredytu będzie realne i skuteczne. Zatem dowolność dzielenia
gruntów może paradoksalnie obrócić się przeciwko właścicielom nieruchomości. Dlatego przepisy
zezwalające na podział nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości oraz gwarancja tej
zgodności wyrażana w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowią podstawę obrotu
prawnego nieruchomościami.
Biorąc powyższe pod uwagę projekt należy uzupełnić o następujące elementy.
1. Rząd rekomenduje pozostawienie warunku dopuszczalności podziału nieruchomości
w oparciu o kryteria określone planem miejscowym albo innym aktem prawa (decyzją lub
uchwałą) określającym docelowe przeznaczenie nieruchomości.
Plany miejscowe mają charakter przepisów prawa miejscowego, zatem są przepisami
bezwzględnie obowiązującymi na terenie danej gminy. Podziały nieruchomości powinny być zatem
uzależnione od przepisów prawa, w tym także lokalnego wyrażonego w planie miejscowym.
Uzależnienie dokonania podziału nieruchomości jedynie od woli samego właściciela, czyniłoby
daremnym tworzenie aktów prawa miejscowego określających zaplanowany rozwoju gminy, który
warunkuje ład i porządek urbanistyczny. Taka dowolność naruszałaby zasady zrównoważonego
rozwoju, gdyż w konsekwencji podziału nieruchomości, oczekiwania nabywców tak wydzielonych
działek ukierunkowane byłyby na zabudowę nieruchomości tam, gdzie gmina takiej zabudowy nie
planowała, gdzie nie ma wystarczającej infrastruktury technicznej do obsługi nowych nieplanowanych
osiedli mieszkaniowych. Jednocześnie brak kontroli nad podziałami uczyni martwymi przepisy
2
o minimalnej powierzchni działki budowlanej, o powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej
procentowej powierzchni zabudowy zawartej w planie miejscowym. Podobnie martwe byłyby
przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
w zakresie wymagań usytuowania zabudowy od granic działki budowlanej.
Właściciel nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji mógłby dokonać swobodnego podziału
nieruchomości i skutecznie „obchodzić” kryteria zabudowy działki budowlanej poprzez podział
nieruchomości po obrysie budynku zachowując jedynie ustawowy warunek dostępu do drogi
publicznej. Właściciel danej nieruchomości w przypadku jej podziału kieruje się własnymi potrzebami
i korzyściami z takiego podziału płynącymi, nie zważając na konsekwencje jego działania
w otaczającym go sąsiedztwie. Przepisy o podziałach nieruchomości z pewnością ograniczają prawo
własności, ale ograniczenia te w zakresie zgodności z przepisami miejscowymi (planem miejscowym)
mają swoje wieloaspektowe i głębokie uzasadnienie.
W ocenie Rządu projekt ustawy należałoby uzupełnić o przepis warunkujący
dopuszczalność podziału nieruchomości w przypadku zgodności z ustaleniami planu
miejscowego (innymi aktami urbanistycznymi).
2. Projektodawca słusznie pozostawia kryterium zapewnienia nowotworzonym działkom
gruntu dostępu do drogi publicznej. Projekt zawiera także warunki ograniczające podziały
nieruchomości rolnych i leśnych. Zgodnie z projektem dokonanie podziału nieruchomości wpisanej do
rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Koniecznego
uzupełnienia wymaga zatem określenie podmiotu (wskazania instytucji, bądź organu), który dokona
kontroli spełnienia wskazanych wyżej ustawowych przesłanek warunkujących podział nieruchomości.
Analiza treści opiniowanego projektu ustawy pozwala na sformułowanie wniosku, że kontrola
zachowania dostępu do drogi publicznej (i innych warunków) będzie spoczywać na notariuszach,
sędziach, organach prowadzących postępowania administracyjne – podmiotach uprawnionych do
„orzekania” o podziale prawnym nieruchomości. Powyższe oznacza zatem, że ewentualne spory co do
spełniania ustawowych kryteriów dopuszczalności takiego podziału będą oceniać różne podmioty.
Taki stan rzeczy oprócz wątpliwości w zakresie odpowiednich uprawnień i kwalifikacji tych
podmiotów do dokonywania takiej oceny, oznacza także inny tryb zaskarżania (odwoływania się)
rozstrzygnięć o podziale.
Biorąc powyższe pod uwagę, jak najbardziej zasadne jest przyjęcie koncepcji pozostawienia
decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta
miasta. W zakresie orzekania o podziale nieruchomości projektodawca mógłby natomiast rozważyć
wprowadzenie zasady obligatoryjności orzekania w określonym terminie (uwzględniając możliwości
kadrowe samorządu gminnego). Bezczynność organu uprawnionego do zatwierdzenia podziału
nieruchomości mogłaby rodzić odpowiednie konsekwencje finansowe dla tego organu, a ponadto
3
skutek w postaci dokonania się podziału „z mocy prawa” z dniem, w którym upłynął bezskutecznie
termin wydania decyzji.
W ocenie Rządu projekt powinien zostać uzupełniony o przepis określający organ
właściwy do badania kryteriów zgodności jego dokonania z przepisami prawa zarówno
określonego w ustawie, przepisach odrębnych w tym przewidzianych w prawie miejscowym.
W ocenie Rządu najwłaściwsza jest rekomendacja dla wójta, burmistrza albo prezydenta
miasta, jako organu realizującego gminną politykę rozwoju lokalnego polegającą na
zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości,
stanowiąca podstawę i gwarancję wpisów w księdze wieczystej stanowi podstawę bezpieczeństwa
obrotu cywilnoprawnego i powinna zostać zachowana w porządku prawnym ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Dla osiągnięcia zamierzonego celu usprawnienia procedury
podziałowej, przepis o zatwierdzaniu podziału nieruchomości mógłby określać ramy czasowe
podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ.
3. Proponowana definicja podziału nieruchomości (art. 92 ust. 1) w związku z połączeniem
procedury podziału nieruchomości z procedurą wywłaszczenia nieruchomości (proponowane zmiany
w art. 114 ust. 3 i 4, art. 116 ust. 2 pkt 3, art. 122 ust. 2, art. 130 ust. 1 ustawy), uniemożliwia nabycie
nieruchomości na cele publiczne w drodze cywilnoprawnej. Praktyka wskazuje, że znaczna część
nieruchomości przeznaczonych pod przyszłe cele publiczne, nabywanych jest w drodze umów
cywilnoprawnych, bez konieczności przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. Zatem nie
jest racjonalnym łączenie trybu podziału nieruchomości z trybem wywłaszczenia w jedno
postępowanie zakończone decyzją o podziale i pozbawieniu prawa do nieruchomości. R z ą d
proponuje wykreślenie z projektu definicji podziału nieruchomości, która odnosi się do podziału
prawnego, z jednoczesnym odstąpieniem od zmian przepisów dotyczących wywłaszczania
nieruchomości.
4. Proponowane regulacje należałoby uzupełnić o przepis określający podmiot uprawniony do
złożenia wniosku o podział nieruchomości. Z treści zaproponowanych przepisów nie wynika, czy
geodezyjnego podziału nieruchomości będzie mógł dokonać tylko właściciel albo użytkownik
wieczysty nieruchomości gruntowej, czy również inna osoba, jeżeli powierzy geodecie opracowanie
planu podziału i przyjęcie tego planu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rząd wnosi
o pozostawienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami określających podmiot
uprawniony do dokonania podziału nieruchomości (jak stanowi obecnie art. 97 ust.1 i ust. 3
ustawy o gospodarce nieruchomościami).
5. Rząd proponuje pozostawienie samorządom gminnym możliwość zwiększania
wpływów do budżetów z tytułu opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości
nieruchomości spowodowanym podziałem nieruchomości. Pozbawienie samorządu gminnego
potencjalnej możliwości osiągania wpływów z opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości
4