Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 17 sierpnia 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-66(5)/11

Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
senackiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o funduszu sołeckim
oraz niektórych innych ustaw (druk nr
4192).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Administracji i Spraw Wewnętrznych do reprezentowania Rządu w tej sprawie
w toku prac parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

Stanowisko Rady Ministrów do senackiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz niektórych innych ustaw (druk nr 4192)


Przedmiotem senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz
niektórych innych ustaw jest usunięcie mankamentów obecnie obowiązujących rozwiązań
prawnych. Jak wynika z uzasadnienia przedstawionego przez projektodawcę, przedłożony
projekt ustawy stawia przed sobą trojakie zadanie. Z jednej strony modyfikuje regulacje, które
okazały się w dotychczasowej praktyce funkcjonowania funduszu sołeckiego nieprecyzyjne
lub kłopotliwe; tworzy system wsparcia eksperckiego sołectw oraz wzmacnia pozycję
ustrojową jednostek pomocniczych.
Ważne jest jednak, aby przyjmowane rozwiązania, które zostały zaproponowane w
projekcie ustawy, pozbawione były wad utrudniających ich wprowadzenie w życie i
stosowanie przez uprawnione podmioty. Takie też założenia zostały przyjęte dla analizy
niniejszego projektu, które przedstawia dany dokument.

Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej
zapewnia decentralizację władzy publicznej. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego
podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (vide art. 16 ust. 1
Konstytucji). Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne,
gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania
zadań publicznych został określony w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze
zm.). W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy, jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału
terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa.
W
świetle przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli jednostek
samorządu terytorialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze
zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z
2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) - w związku z art. 164 Konstytucji - mieszkańcy
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego tworzą wspólnoty samorządowe
(odpowiednio lokalne i regionalną). Istotnym pozostaje podkreślenie, iż zgodnie z ww.
przepisem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje
wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu
terytorialnego.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15
października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), określa samorząd terytorialny jako
prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i
zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych. Użyte w Karcie pojęcie „społeczności
lokalne” odpowiada pojęciu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu Konstytucji i
ustawy o samorządzie gminnym, a nie pojęciu jednostki pomocniczej. W świetle Karty, jeśli
bardziej ogólne postanowienia ustaw nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc
samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną. Oczywistym pozostaje, iż
elementem tej struktury są jednostki pomocnicze. Wynika z tego, że to jednostki samorządu
terytorialnego, mające z mocy Konstytucji RP status podmiotów administracji publicznej,
samodzielnie decydują o swojej strukturze wewnętrznej, samodzielnie realizują przekazane
im zadania i odpowiadają za ich realizację. Z przepisu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym
wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i
inne. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym, czy w ogóle utworzyć
jednostki pomocnicze i jakie oraz czy utworzyć je na całym obszarze gminy, czy też tylko na
jego części. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po
przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
W tym miejscu warto przypomnieć, że Rada Ministrów w dniu 22 stycznia 2008 r.
podjęła uchwałę dotyczącą kontynuowania reformy administracji publicznej (MP Nr 8 poz.
99). Ważnym założeniem ww. uchwały było dokończenie reformy administracji publicznej
rozpoczętej w 1989 r., a w szczególności dokończenie reformy decentralizacyjnej i
uporządkowanie podziału kompetencji między administracją rządową i samorządową.

W celu realizacji ww. założeń, ponad dwa lata temu uchwalono ustawę z dnia 20
lutego 2009 r. o funduszu sołeckim. Ww. ustawa została skierowana do mieszkańców
najmniejszych jednostek pomocniczych (sołectw), usytuowanych głównie na terenach o
charakterze wiejskim. Należy podkreślić, że sołectwa najczęściej pokrywają się z lokalną
siecią osadniczą (wsiami), reprezentują dobrze określoną wspólnotę interesów ich
mieszkańców, wynikającą często z ich wspólnej tradycji historycznej. Interesy te, ze względu
na swoją skalę, są często możliwe do zaspokojenia na poziomie niższym niż poziom gminy.
Przedmiotowa ustawa wprowadziła zestandaryzowany system wsparcia inicjatyw lokalnych,
który umożliwia realizację ważnych społecznie przedsięwzięć na terenie sołectwa. Oczekuje
się, że dzięki ustawie o funduszu sołeckim nastąpi znaczny wzrost aktywności społecznej i
inicjatyw obywatelskich.

2

Niekwestionując potrzeby nowelizacji ustawy o funduszu sołeckim należy podnieść, iż
rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy mogą budzić wątpliwości:
1. ad. art. 1 pkt 1 lit.a oraz art. 4
Art. 1 pkt 1 lit.a ustawy o funduszu sołeckim utrzymuje zasadę, że o wyodrębnieniu bądź
odmowie wyodrębnienia w budżecie gminy środków stanowiących fundusz - rozstrzyga
rada gminy w formie uchwały. Natomiast art. 4 wprowadza do projektu zasadę
domniemania wyodrębnienia przez gminę środków funduszu, do czasu podjęcia uchwały,
o której mowa w art. 1 pkt 1 lit.a projektu. Projektowane przepisy mogą być oceniane jako
stwarzające sytuację przymusu utworzenia funduszu sołeckiego w przypadku niepodjęcia
przez radę gminy uchwały o niewyodrębnieniu funduszu. Regulacja taka może zostać
oceniona jako niekonstytucyjna – w związku z konstytucyjną zasadą przyznania
jednostkom samorządu terytorialnego, jako odrębnym podmiotom publicznym, przymiotu
samodzielności w wykonywaniu ich zadań, co wyraża się w zawartym w ustawie o
samorządzie gminnym uprawnieniu rady gminy do rozstrzygania o tym czy tworzyć
jednostki pomocnicze oraz jak je finansować.
Ponadto projektowane zmiany usztywniają gospodarkę finansową jednostek samorządu
terytorialnego. Przede wszystkim rozwiązania te spowodują usztywnienie wydatków
budżetów jst w okresie wieloletnim, poprzez konieczność zagwarantowania środków
finansowych dla funduszy sołeckich. Aktualnie we współpracy ze stroną samorządową
prowadzone są prace, których głównym celem jest ograniczenie deficytu jst. W trakcie
prac strona samorządowa zgłosiła różne propozycje zmierzające do uelastycznienia
gospodarki finansowej jst. Wspomniane zmiany polegające na zapewnieniu wieloletniego
finansowania w ramach funduszy sołeckich, zmierzają w przeciwnym kierunku. W
projekcie ustawy proponuje się przepis (art. 1 pkt 1 lit.b projektu) na podstawie którego
podjęta przez radę gminy uchwała dotycząca utworzenia funduszu sołeckiego będzie
miała charakter permanentny i będzie funkcjonowała w okresie wieloletnim, aż do chwili
podjęcia uchwały w brzmieniu odmiennym. W kontekście działań podejmowanych na
rzecz uelastycznienia gospodarki finansowej jst brak jest uzasadnienia dla tego
rozwiązania.
W dniu 1 czerwca 2011 r. na posiedzeniu Zespołu do Spraw Systemów Finansów
Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, strona samorządowa
wypowiedziała się za pozostawieniem rozwiązania, zgodnie z którym rada gminy
rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki, a

3
więc tak, jak stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu
sołeckim.
2. ad. art. 1 pkt. 5
W dodawanym przepisie art. 4b (art. 1 pkt 5 projektu) proponuje się, aby przedsięwzięcia
mogły być realizowane z udziałem wpłat (…) od mieszkańców sołectwa (…). Zarówno
przepisy obowiązujące, jak i projektowane - nie stwarzają możliwości, aby po
uchwaleniu budżetu gminy możliwe było odpowiednie zwiększenie wydatków funduszu
sołeckiego o wpłaty od mieszkańców sołectwa na rzecz tego funduszu. Z proponowanego
przepisu art. 4a wynika, iż wniosek o zmianę przedsięwzięć do realizacji w ramach
funduszu sołeckiego nie może prowadzić do przekroczenia środków przyznanych
pierwotnie w uchwale budżetowej.
3. ad. art. 2

Proponowana zmiana ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr
22, poz. 162 ze zm.) nie rozwiązuje problemu współfinansowania przez sołectwo zadań
realizowanych w ramach funduszu. W przyjętym modelu funkcjonowania funduszu
sołeckiego wszystkie wydatki związane z realizacją zadań pokrywane są bezpośrednio z
budżetu gminy. Gmina dokonuje także wszystkich czynności związanych z
wydatkowaniem tych środków, w tym zaciąga zobowiązania na ich realizację. Jest to
uzasadnione brakiem samodzielności prawnej sołectwa w wydatkowaniu środków
funduszu i brakiem możliwości zaciągania zobowiązań. Oznacza to, że wszystkie środki
finansowe zgromadzone przez sołectwo w związku z realizacją zadnia, także w formie
zbiórki, powinny być odprowadzone na dochody budżetu gminy. W obecnym stanie
prawnym środki zgromadzone przez mieszkańców sołectwa mogą być przekazane na
rzecz budżetu jedynie w formie darowizny poszczególnych mieszkańców sołectwa, co
komplikuje wykonywanie zadań i budżetu.
4. ad. art. 3
Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa
rolniczego (Dz. U. Nr 251, poz. 2507 ze zm.) określa zadania z zakresu doradztwa
rolniczego, wykonywane nieodpłatnie przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego.
Na realizację tych zadań, zgodnie z przepisami art. 11 ust. 2 ww. ustawy, jednostki
doradztwa otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa. W związku z tym prowadzenie
szkoleń w zakresie wykorzystania funduszu sołeckiego nie powinno znaleźć się w
katalogu zadań z zakresu doradztwa rolniczego wykonywanych nieodpłatnie.

4