Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Druk nr 2526

Warszawa, 24 września 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Komisja Nadzwyczajna "Przyjazne

Państwo" do spraw związanych z
ograniczaniem biurokracji
NPP-020-122-2009



Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu Komisja Nadzwyczajna
"Przyjazne Państwo" do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji wnosi
projekt ustawy:

- o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego i
ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.

Do reprezentowania stanowiska Komisji w pracach nad projektem ustawy
została upoważniona poseł Hanna Zdanowska.

Przewodniczący Komisji


(-) Mirosław Sekuła






projekt

USTAWA
z dnia

2009 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Art. 1.
W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z
2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)) po art. 29 dodaje się art. 29a w brzmieniu:
„Art. 29a. Jednostka samorządu terytorialnego spełniająca warunki określone w art.
28 pozostaje stroną postępowania nawet wówczas, gdy organem
orzekającym w tym postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że
przepisy szczególne stanowią inaczej.”

Art. 2.
W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.))po art. 33 dodaje się art. 33a w
brzmieniu:
„Art. 33a. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną lub uczestnikiem
postępowania na prawach strony nawet wówczas, gdy organ tej jednostki
był organem orzekającym w poprzedzającym postępowaniu
administracyjnym.”.

Art. 3.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia.



1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002
r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 169, poz. 1387, z 2003 r. Nr 130, poz. 1188 i Nr 170, poz. 1660, z
2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 64, poz. 565, Nr 78, poz. 682 i Nr 181, poz. 1524 oraz z 2008 r. Nr
229, poz. 1539.
2) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz.
788, Nr 169, poz. 1417, Nr 250, poz. 2118 i Nr 264, poz. 2205, z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208, poz. 1536 i
Nr 217, poz. 1590, z 2007 r. Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831 i Nr 221, poz. 1650, z 2008 r. Nr 190, poz.
1171 i Nr 216, poz. 1367 oraz z 2009 r. Nr 53, poz. 433.



UZASADNIENIE

Celem
przedłożonego projektu ustawy jest jednoznaczne i wyraźne zakończenie
niefortunnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych – a w konsekwencji i sposobu
procedowania organów II instancji – odbierających jednostkom samorządu terytorialnego
przymiot strony w sytuacji, gdy któryś z ich organów wydawał rozstrzygnięcie
w postępowaniu administracyjnym w I instancji.

W praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego – zwłaszcza na szczeblu
samorządu gmin – występują sytuacje, w których wójt jako organ administracji publicznej
staje wobec prowadzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego interesu prawnego
gminy, której jednocześnie jest organem wykonawczym. Często są to postępowania
dotyczące żywotnych interesów gminy, np. spraw własnościowych (za przykład może tu
służyć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku, gdy
grunt jest własnością gminy). W takich przypadkach ukształtowała się linia orzecznicza
głosząca, że w sytuacji, gdy wójt jest uprawniony do wydania decyzji w I instancji, gmina po
prostu nie jest stroną (analogicznie w przypadku starosty i powiatu).

Teza ta jest o tyle zaskakująca, że nie ma żadnego bezpośredniego i wyraźnego
oparcia w przepisach prawa – wynika ona jedynie z bardzo daleko posuniętej interpretacji
zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowo - administracyjnego. Prowadzi
natomiast do sytuacji, w której w wielu istotnych dla jednostek samorządu terytorialnego
sprawach pozbawione są one możliwości obrony swoich interesów. Stan, w którym w imię
możliwości szczególnej obrony własnych praw na etapie postępowania pierwszo
instancyjnego, w trzech kolejnych instancjach (jednej administracyjnej i dwóch sądowo -
administracyjnych) jednostka samorządu terytorialnego skazana jest na bierne obserwowanie
działania strony przeciwnej, bezwzględnie wymaga zmiany.
Temu
właśnie celowi służy przedłożony projekt ustawy. Wprowadzany do Kodeksu
postępowania administracyjnego przepis jednoznacznie przesądza, że nie ma przeszkód do
prowadzenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego postępowania
administracyjnego, w którym ta jednostka ma swój interes prawny. W konsekwencji jednostce
tej przysługuje prawo występowania przed organem II instancji. Naturalną konsekwencją jest
możliwość skarżenia zapadłego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, jednakże celem
uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości proponuje się wprowadzenie odpowiedniego przepisu
do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uchwalenie
przedłożonego projektu nie pociągnie za sobą bezpośrednich skutków
społecznych, gospodarczych i finansowych. Konsekwencją jej wydania będą mieścić się
w obszarze skutków prawnych, gdyż w postępowaniu administracyjnym drugoinstancyjnym
oraz sądowo - administracyjnym gminy i inne jednostki samorządu terytorialnego będą mogły
występować w charakterze stron, nawet wówczas gdy w pierwszej instancji decyzja była
wydawana przez organ tej jednostki.

Nie wydaje się aby proponowane zmiany przełożyły się na bezpośrednie skutki
finansowe dla budżetu państwa oraz dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedstawione zmiany legislacyjne mogą jednak nieść pośrednie skutki, których
wielkość jest jednakże trudna do jednoznacznego ustalenia.

Po pierwsze, wydaje się że efektem proponowanych zmian może być odciążenie
prokuratury, które z kolei może przełożyć się na sytuację budżetu państwa w aspekcie
finansowania działalności prokuratury. Należy bowiem zauważyć, iż w sytuacji gdy
w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ
pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu
terytorialnego kończy się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także
legitymacji skargowej na gruncie art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu
odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Praktyka wskazuje, że są jednostki samorządu
terytorialnego, które w takiej sytuacji zwracają się z wnioskiem do prokuratora aby wniósł
skargę.

Proponowane zmiany mogłyby przyczynić się zatem do odciążenia prokuratury od
obowiązków wynikających z wniosków kierowanych przez organy jednostek samorządu
terytorialnego, co mogłoby ewentualnie przekładać się na działalność prokuratury, a być
może także na koszty jej funkcjonowania. Wielkości skutków finansowych wynikających
z tego tytułu nie można ustalić. Brak jest przede wszystkim liczby wniosków od organów
jednostek samorządu terytorialnego wpływających do prokuratury, na podstawie której można
byłoby określić obciążenia prac prokuratury z tego tytułu. Trzeba jednak pamiętać w tym
kontekście, że działalność prokuratury w sprawach administracyjnych jest jej działalnością
uboczną.

Po drugie, wydaje się że nie można wykluczyć, iż posiadanie przymiotu strony
w danym postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu przed sądem administracyjnym
pozwoliłoby jednostkom samorządu terytorialnego efektywniej bronić ich żywotnych
interesów, przysparzając im przy tej okazji wpływów budżetowych. Skali możliwego wzrostu
dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tego tytułu nie można określić. Ponadto nie
wydaje się, aby proponowane zmiany przełożyły się na wyliczalne koszty dla budżetów
jednostek samorządu terytorialnego. Realizacją zadań powstałych w związku z proponowaną
zmianą powinna zająć się istniejąca obsługa prawna jednostek samorządu terytorialnego.
Przedłożona ustawa nie wymaga ani wydania nowych aktów wykonawczych, ani
zmiany już wydanych.

Przedmiot projektu nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.