Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Druk nr 2251

Warszawa, 6 sierpnia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

RM 10-100-09



Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej
Szanowny Panie Marszałku
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. przedstawiam Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt
ustawy


-
o zmianie ustawy - Prawo o
postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.

W załączeniu przedstawiam także opinię dotyczącą zgodności
proponowanych regulacji z prawem Unii Europejskiej.
Ponadto uprzejmie informuję, że do prezentowania stanowiska Rządu w
tej sprawie w toku prac parlamentarnych został upoważniony Prezes Rady
Ministrów.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk

Projekt

U S T A W A
z dnia
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Art. 1. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.1)) w art. 18 w § 1 po pkt 6 dodaje
się pkt 6a w brzmieniu:
„6a) dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w tej sprawie
brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie;”.
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
                                                           
1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94,
poz. 788, Nr 169, poz. 1417, Nr 250, poz. 2118 i Nr 264, poz. 2205, z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208,
poz. 1536 i Nr 217, poz. 1590, z 2007 r. Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831 i Nr 221, poz. 1650, z 2008 r.
Nr 190, poz. 1171 i Nr 216, poz. 1367 oraz z 2009 r. Nr 53, poz. 433.
UZASADNIENIE

Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07.
Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270,
z późn. zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim jako
podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym
się po wznowieniu postępowania administracyjnego pomija jego wcześniejszy udział
w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu
administracyjnym.
W przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli przepisy, które regulują
zasady wyłączenia sędziego od orzekania w sądach administracyjnych. W szczególności
chodzi o sytuację, gdy sędzia najpierw orzekał co do legalności decyzji administracyjnej,
a następnie – w innym postępowaniu – miał rozstrzygnąć o legalności kolejnej decyzji
administracyjnej, odmawiającej uchylenia tejże decyzji po wznowieniu postępowania
administracyjnego.
Postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji oraz postępowanie w sprawie kontroli
decyzji o odmowie uchylenia (po wznowieniu postępowania administracyjnego) tej decyzji są
odrębne z procesowego punktu widzenia. Mają jednak źródło w tym samym stanie
faktycznym, wymagają oceny tych samych okoliczności i dowodów, a niekiedy nawet
ustosunkowania się do tych samych zarzutów. Wobec tego sędzia, orzekając w drugim
postępowaniu, mógłby czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas
pierwszego postępowania. Taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu
sędziego i nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi prawa do bezstronnego sądu.
W systemie prawnym funkcjonują co najmniej dwie odmienne interpretacje dotyczące art. 18
§ 1 pkt 6 ustawy. Pierwsza z nich opiera się na literalnym brzmieniu przedmiotowego
przepisu i wąskim rozumieniu sformułowania „brał udział w wydaniu zaskarżonego
orzeczenia”. W wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 168/05, Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdził, iż postępowanie zwykłe i postępowanie w sprawie uchylenia, po
wznowieniu postępowania, orzeczenia wydanego w trybie zwykłym są odrębnymi
i samoistnymi sprawami administracyjnymi, których przedmiotem są inne zagadnienia, wobec
czego orzekanie w nich tych samych sędziów nie powinno budzić wątpliwości.
W myśl powyższego art. 18 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi jest tu rozumiany „wąsko” – zatem sędzia powinien być wyłączony od
orzekania tylko wtedy, jeżeli wcześniej brał udział w rozstrzyganiu konkretnej, indywidualnej
sprawy, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym. W praktyce dotyczyłoby
to sytuacji, w których ten sam sędzia orzekałby w sprawie kontroli decyzji administracyjnej,
a następnie wydawał wyrok w sprawie uznania nieważności tego postępowania.
Zgodnie z drugą interpretacją art. 18 § 1 pkt 6, określenie „branie udziału w wydaniu
zaskarżonego orzeczenia” należy rozumieć także jako odnoszące się do sytuacji, gdy sędzia
wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział
w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego
postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana
kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona.
Powyższe znalazło wyraz w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1491/04, gdzie
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie jurysdykcyjne i postępowanie
nadzwyczajne są odrębnymi postępowaniami sądowymi. Nie może to być jednak
najważniejszy wyznacznik przesłanek wyłączenia sędziego w postępowaniu
administracyjnym. Sąd podkreślił, że wprawdzie „art. 18 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie obejmuje wprost sytuacji, jaka miała
miejsce w rozpoznawanej sprawie”, lecz zawarte w tym przepisie określenie „brał udział
w wydaniu zaskarżonego orzeczenia” powinno być „rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga
zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do
uczciwego – bezstronnego – postępowania sądowego”. Wobec tego „art. 18 § 1 pkt 6 ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć nie tylko jako
odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą
instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział
w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na
kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania
w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie.”.
Zatem pożądane jest merytoryczne odniesienie się do kwestii wyłączenia sędziego
w
przypadku jego wcześniejszego orzekania w sprawie. Tym samym właściwe jest
rozszerzenie katalogu dotyczącego przesłanek wyłączenia sędziego o sytuację, w której ten
2

 
sam sędzia orzeka w postępowaniu sądowym, toczącym się po wznowieniu postępowania
administracyjnego, jeżeli wcześniej brał udział lub był w składzie orzekającym w sprawie
dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu.
Powyższe dotyczy nie tylko możliwości orzekania przez tego samego sędziego sądu
administracyjnego w sprawach będących przedmiotem decyzji wydanych po wznowieniu
postępowania, ale również decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zauważyć bowiem
należy, iż w przypadku decyzji wydanych po wznowieniu postępowania administracyjnego,
zgodnie z art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), organ może wydać decyzję
o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać
nową rozstrzygającą co do istoty sprawy. Natomiast zgodnie z art. 149 § 3, organ decyzją
odmawia wznowienia postępowania.
W kontekście przedstawionych argumentów wyłączenie sędziego po wznowieniu
postępowania administracyjnego, czyli w sprawach dotyczących decyzji o odmowie
uchylenia decyzji dotychczasowej albo decyzji rozstrzygającej co do meritum po uchyleniu
decyzji dotychczasowej, jak również w przypadku odmowy wznowienia postępowania,
traktuje się analogiczne, gdyż we wszystkich przytoczonych przypadkach może zachodzić
obawa, iż sędzia będzie kierował się poglądami, wypracowanymi jeszcze przed wznowieniem
postępowania. Stan ten, z uwagi na konstytucyjnie gwarantowane prawo do bezstronnego
rozpatrywania sprawy, byłby wysoce niepożądany.
Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje będą miały miejsce we wszystkich
nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi
tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania
w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji.
W konsekwencji proponuje się dodanie pkt 6a w art. 18 § 1 ustawy. Zabieg ten spowoduje
rozszerzenie katalogu wyłączenia sędziego o przesłankę, zgodnie z którą sędzia jest
wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo
postanowienie (na które służy skarga do sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie brał
udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Należy przy tym zauważyć, iż projektem objęto wyrok lub postanowienie kończące
postępowanie w sprawie. Wśród czynności sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym
pierwszorzędne znaczenie mają czynności orzekania. Mogą one dotyczyć samego toku
3