Senacki projekt ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty oraz ustawę o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw

2
realizowanie przypisanych im zadań publicznych (przy pozostawieniu im jednocześnie
swobody kształtowania wydatków, jak również przy stworzeniu niezbędnych gwarancji
formalnych i proceduralnych w tej mierze), zachodzi immanentny związek. Innymi słowy:
„[…] jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą – w
zakresie określonym przez ustawodawcę – w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im
przez prawo i prawem chronionej samodzielności.”
Jak to zostało już przesądzone w dotychczasowym orzecznictwie sądu konstytucyjnego,
samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego i tym samym
może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują
wprawdzie istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale zawsze na podstawie ustaw i
w ich ramach. W szczególności więc a priori nie jest wykluczone podporządkowanie ich
działalności ustawie o systemie oświaty, z tym jednakże zastrzeżeniem, że wprowadzane
ograniczenia znajdą uzasadnienie w konstytucyjnie zdefiniowanych celach oraz chronionych
wartościach. Ustawowe ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie
mogą być zatem w żadnym razie dowolne, lecz winny posiadać stosowne oparcie w przepisach
konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że „[…] finansowanie przez gminę edukacji
przedszkolnej mieszkańców, także tych, którzy korzystają z oferty placówek oświatowych
ulokowanych na terenie innych gmin, pozostaje w zakresie realizowania przez gminę zadania
własnego, bo służy – jakkolwiek niebezpośrednio – zaspokajaniu bieżących potrzeb wspólnoty.
Niezależnie od tego, z uwagi na przyjętą konstrukcję, która uzależnia kwotę refundowanych
dotacji od wskaźników i wartości, na których wielkość nie mają wpływu organy gminy
zobowiązanej, konieczność ponoszenia przez nie kosztów określonych w art. 90 ust. 2c ustawy
o systemie oświaty stanowi ograniczenie ich samodzielności.” Aczkolwiek – w opinii
Trybunału – tylko dwa z zastosowanych w tym przypadku czynników, mających wpływ na
ostateczną kwotę refundowanych dotacji, mogą zostać uznane za w pełni usprawiedliwione.
Parametrem takim jest niewątpliwie liczba dzieci korzystających z edukacji w
przedszkolach niepublicznych poza granicami gminy, w której zamieszkują. To kryterium jest
wręcz „[…] naturalną, zrozumiałą i w związku z tym również konstytucyjnie uzasadnioną
pochodną zakresu podmiotowego wspólnoty samorządowej.” – por. art. 16 ust. 1 Konstytucji.
Podobnie ma się rzecz także z drugim elementem współkształtującym wysokość kosztów, które
na mocy art. 90 ust. 2c ustawy zostały objęte obowiązkiem refundacji. Odnosi się to do tzw.
wydatków bieżących, ponoszonych przez gminę dotującą w przedszkolach publicznych
znajdujących się na jej terenie. Oceny tej nie zmienia nawet fakt, że „[…] w poszczególnych
gminach, gdzie usytuowane są przedszkola, do których uczęszczają mieszkańcy gminy
zobowiązanej do zwrotu kosztów dotacji, owe «wydatki bieżące» będą miły odmienną, a przy
3
tym indywidualnie ustaloną (bez udziału gminy, która w końcowym rozliczeniu zostanie
obarczona ich ciężarem) wysokość. Wyliczane z ich uwzględnieniem kwoty dotacji mogą się
więc między sobą poważnie różnić, w tym również może dojść do sytuacji, gdy dotacja
udzielana przedszkolom niepublicznym położonym w gminie zobowiązanej będzie (np.
w wyniku niższych «wydatków bieżących») niższa niż koszty dotacji przez tę gminę
refundowanych.” Niemniej, według Trybunału, istnieje dostatecznie silne uzasadnienie do
ograniczania w ten właśnie sposób samodzielności finansowej gmin, albowiem „[…] jest to
rodzaj dolegliwości będącej «ceną» pełnej i realnej swobody rodziców tworzących konkretną
wspólnotę samorządową w wyborze (także pod względem lokalizacji) przedszkola. […] Zasada
samodzielności gminy nie może być absolutyzowana w drodze jednostronnej interpretacji tej
zasady, dokonywanej w oderwaniu od innych zasad ustrojowych, a w szczególności od zasady
jednolitości państwa (art. 3 Konstytucji) i zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji).”
Odmiennie przedstawia się za to sprawa wskaźnika procentowego, przewidzianego
w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, mającego również znaczący wpływ na wysokość
refundacji z art. 90 ust. 2c ustawy. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie gminom dość
szeroki margines swobody, gdyż nie zostały sprecyzowane jakiekolwiek przesłanki (kryteria
pomocnicze), którymi gminy miałyby kierować się przy ustalaniu, czy i ewentualnie o ile
analizowany wskaźnik powinien być wyższy od ustawowo poręczonego, czyli minimalnego,
pułapu 75%. I choć z jednej strony rozwiązanie to wzmacnia samodzielność samorządu
terytorialnego w sferze prowadzenia przez jego jednostki polityki oświatowej, to z drugiej –
w mechanizmie refundacji działa nadmiernie restrykcyjnie, bo istotnie limituje samodzielność
finansową innych gmin, których mieszkańcy korzystają z edukacji przedszkolnej, oferowanej
przez jednostki mieszczące się poza granicami terytorialnymi tych gmin. Rozważania te nie
mają przy tym wyłącznie teoretycznego waloru, jako że wskaźniki procentowe przyjmowane
przez niektóre gminy w praktyce osiągają nawet próg 100% wydatków bieżących.
Stąd też Trybunał doszedł do wniosku, że uregulowanie zawarte w art. 90 ust. 2c
ustawy o systemie oświaty nadmiernie ogranicza swobodę gminy zobowiązanej do refundacji,
a tym samym pozostaje w sprzeczności z normą wywodzoną zarówno z art. 16 ust. 2 ustawy
zasadniczej, jak i z drugiego wzorca konstytucyjnego, tj. art. 167 ust. 1. Dotyczy to jednak
jedynie „nadwyżki” wynikającej z zastosowania wyższego wskaźnika procentowego, a nie
wyższej kwoty wydatków bieżących, ponoszonych – w przeliczeniu na jednego ucznia –
w przedszkolach publicznych gminy uprawnionej do refundacji.
W związku z tym, że zasada samodzielności samorządu terytorialnego znajduje swój
normatywny wyraz także w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (wedle
którego samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach
określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich
4
własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców) powyższa konkluzja odnośnie
do zbyt daleko idącego ograniczenia swobody gminy pozostaje adekwatna również w tym
zakresie.
2.3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutki prawne z dniem 31 grudnia
2009 r.
Trybunał zdecydował się w tym wypadku na odsunięcie w czasie terminu utraty mocy
obowiązującej zakwestionowanej normy z uwagi na jej znaczenie oraz charakter.
Jak podniesione zostało przy tym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 18 grudnia 2008 r.,
przepisy determinujące zakres zobowiązań finansowych winny być kształtowane z dużą troską
o ich precyzję i jasność. Ponadto rozliczenia między gminami, w tym zwłaszcza zasady
ustalania wysokości kosztów, o których refundację gmina dotująca przedszkole niepubliczne
może się ubiegać ze strony gminy, której mieszkańcy uczęszczali do tego przedszkola, są
„szczególnie newralgiczne”, a wszelkie nieścisłości czy też zawiłości ustawowej regulacji
mogą skutkować spór pomiędzy zainteresowanymi jednostkami lub stać się podstawą
pociągnięcia do odpowiedzialności organów oraz osób odpowiedzialnych za stan finansów w
danej gminie. Dodatkowo Trybunał miał na względzie także harmonogram przygotowywania i
uchwalania budżetów gminnych. „Zmiana zasad refundowania dotacji przyznawanych
przedszkolom niepublicznym jest czynnikiem, który powinien być gminom znany ze stosownym
wyprzedzeniem w stosunku do początku roku budżetowego.”
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność wykonania orzeczenia wydanego w sprawie K 19/07,
kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego uzasadnienia, proponuje się,
aby zmiana ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegała na dodaniu w art. 90
ust. 2c ustawy o systemie oświaty zastrzeżenia, zgodnie z którym wskaźnik procentowy,
według którego ustala się wysokość kosztów refundowanych przez gminę zobowiązaną, nie
może być wyższy niż wskaźnik przyjęty przez tę gminę na potrzeby dotowania przedszkoli
niepublicznych znajdujących się na jej terenie, tzn. stosownie do art. 90 ust. 2b.
Wobec uchwalenia przez Sejm w dniu 19 marca 2009 r. ustawy o zmianie ustawy o
systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 56, poz. 458),
wprowadzającej identyczny model refundowania dotacji udzielonej niepublicznym formom
wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty,
zasadna jest również nowelizacja postanowienia zawartego w art. 1 w pkt 36 lit. b oraz pkt 38
lit. b tejże ustawy w kierunku uwzględniającym wskazania Trybunału Konstytucyjnego. W
5
przeciwnym razie art. 80 ust. 2d i art. 90 ust. 2e ustawy o systemie oświaty w brzmieniu, w
jakim miałyby zacząć obowiązywać z dniem 1 stycznia 2010 r., narażone byłyby na zarzut
niekonstytucyjności w takim samym zakresie, jak poddany kontroli Trybunału przepis art. 90
ust. 2c.
Ponadto zachodzi potrzeba zamieszczenia w ustawie zmieniającej ustawę o systemie
oświaty przepisu przejściowego, na mocy którego doprecyzowane zostaną zasady pokrywania
kosztów dotacji udzielonych przedszkolom niepublicznym w roku bieżącym. W przepisie tym
musi też zostać oznaczona data, od której zastosowanie znajdować będzie art. 90 ust. 2c ustawy
o systemie oświaty w nowym brzmieniu.
4. Konsultacje
W piśmie Ministra Edukacji Narodowej – generalnie popierającym projekt -–
zaproponowano by podobnymi do projektowanych regulacjami objąć też inne formy
wychowania przedszkolnego, prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami
samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne (art. 80 ust. 2d ustawy o systemie oświaty
znajdujący się w okresie vacatio legis). Propozycja ta została uwzględniona.
W piśmie Ministra Finansów nie zgłoszono uwag do projektu.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Ustawa nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa; będzie jednak
powodować takie skutki dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęte zakresem prawa Unii Europejskiej.
Warszawa, 7 lipca 2009 r.

BAS-WAL-1453/09

Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
o zgodności senackiego projektu ustawy zmieniającej ustawę o systemie
oświaty oraz ustawę o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Marek
Trzciński) z prawem Unii Europejskiej


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47)
sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy
Projekt ma na celu wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 7 września
1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz do
ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458, ze zm.). Zmiany
dotyczą zasad dotowania wychowania przedszkolnego dzieci uczęszczających
do przedszkoli w innych gminach niż ich gminy zamieszkania.
Ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Prawo Unii Europejskiej nie reguluje zagadnień objętych projektem
ustawy.

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Przepisy projektu pozostają poza zakresem regulacji prawa Unii
Europejskiej.