Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

Warszawa, 6 stycznia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-319(3)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- o szczególnych zasadach odpowie-
dzialności funkcjonariuszy publicznych za
rażące naruszenie prawa (druk nr 1407).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Sprawiedliwości do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o szczególnych zasadach
odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie
prawa (druk nr 1407)

I. Uwagi ogólne

Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności zawiera rozwiązania
prawne zmierzające do uregulowania zasad odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy
publicznych za kwalifikowane naruszenie prawa.

Zasadniczym celem projektu ustawy jest zapobieganie wydawania przez organy administracji
decyzji rażąco naruszających prawo i co się z tym wiąże, orzekania przez te organy kwot odszkodowań
jako konsekwencji tych decyzji.

Przedstawiony projekt zakłada wprowadzenie skutecznego mechanizmu zapewniającego
praworządne działanie administracji publicznej, a środkiem do osiągnięcia tego celu ma być regulacja
prawna określająca zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych

w przypadku stwierdzenia przez uprawniony organ rażącego naruszenia prawa.

Przedstawiony projekt, dostrzegając dotychczasowe reżimy prawne normujące kwestię
odpowiedzialności funkcjonariuszy, wprowadza jednak nowe zasady odpowiedzialności. Proponowane
rozwiązania (obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej z winy urzędnika) będą bodźcem mającym
skłaniać administrację publiczną do dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, które w większym
niż obecnie stopniu zrealizują wymogi praworządności, a w szczególności wymóg zgodności decyzji
administracyjnych z prawem oraz wymogi rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu tych
rozstrzygnięć

Ideę kompleksowego uregulowania zasad odpowiedzialności funkcjonariuszy, ocenić należy
pozytywnie.





1
II. Uwagi szczegółowe

1.
W art. 2 ust. 3 podmiotowe wyłączenie w zakresie odesłania do Kodeksu
postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 2) jest nieprecyzyjne, albowiem nie wskazuje
czy dotyczy innych organów państwowych i podmiotów w zakresie nie objętym ich
szczególną kompetencją do wydawania decyzji administracyjnej. Przepis ten wymaga
również korekty, polegającej na skreśleniu wyrazu „inne" przed wyrazami „organy
państwowe".
2.
Projektodawca w art. 3 pkt 2 wprowadza definicję "funkcjonariusza publicznego".
W rozumieniu projektowanej ustawy jest to "osoba działająca w charakterze organu
administracji lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu
administracji oraz osoba będąca pracownikiem urzędu organu administracji". Tak
szerokie ujęcie kręgu podmiotów odpowiedzialnych (wszystkich pracowników urzędu
organu administracji) nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż są to osoby wykonujące
czynności techniczne, które mogą nie mieć żadnego wpływu na ostateczny kształt
decyzji. Wskazać należy, że w Kodeksie karnym wart. 115 § 13 zdefiniowano już pojęcie
"funkcjonariusza publicznego". Istnieją wobec tego dwie definicje opisujące
funkcjonariusza publicznego odmiennie. Wprowadzanie zaś do systemu prawa takich
samych pojęć mających różne znaczenie narusza spójność tego systemu i znacznie obniża
jakość stanowionego prawa.
Ponadto zawarte w omawianym przepisie pojęcie osoby będącej pracownikiem urzędu
organu administracji "biorącej udział" w wykonywaniu władzy publicznej jest
nieprecyzyjne w stopniu, który może spowodować dowolność w jego interpretacji.
3.
Stosownie do treści art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez
niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej
ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna
osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. W takim kształcie normatywnym
wymieniony przepis obowiązuje od 1 września 2004 r., tj. od wejścia w życie ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i stanowi wyraz konieczności dostosowania
uregulowania kodeksowego do standardu wyznaczonego przez art. 77 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwentnie zatem przepis art. 417 § 1 k.c. statuuje
2
odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przy
wykonywaniu władzy publicznej w zakresie kompetencji przyznanej z mocy prawa.
Z treści art. l pkt 1 projektu wynika, że odpowiedzialność odszkodowawcza
funkcjonariuszy (wymienionych w art. 3 pkt 2 projektu) obejmuje szkody wyrządzone
w wyniku rażącego naruszenia prawa, przedmiotowo określone w art. 4 ust. 1 projektu.
Tak ujęta reguła odpowiedzialności, zważywszy na jej szczególny charakter, oznaczałaby
wyłączenie stosowania wobec tych funkcjonariuszy przepisów ogólnych

o odpowiedzialności odszkodowawczej. W skutkach mogłoby to prowadzić do zawężenia
granic odpowiedzialności odszkodowawczej określonej grupy funkcjonariuszy jedynie do
sytuacji wyjątkowych, co ewidentnie przeczyłoby zamierzonemu celowi omawianego
projektu.
Ponadto projekt nie przewiduje sytuacji, gdy rażące naruszenie prawa wypełnia znamiona
przestępstwa i zachodzi potrzeba uzyskania stosownego wyroku sądu karnego, jako
przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego.
4. Projekt ustawy nie uwzględnia faktu, iż analogiczne do określonych w Kodeksie
postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia są wydawane również na podstawie
ustawy – Ordynacja podatkowa (dotyczy to art. 3 pkt 4, art. 4 ust. pkt 6 i 7, art. 8 ust. 1 i 3
projektu).
5. Wątpliwości z punktu widzenia zasady określoności budzi także przepis art. 4 ust.
2 pkt 9 projektu ustawy, w którym jako przesłankę odpowiedzialności funkcjonariusza
wskazuje się "przygotowanie treści rozstrzygnięcia" w indywidualnej sprawie
administracyjnej. Tak nieprecyzyjnie sformułowana przesłanka odpowiedzialności
funkcjonariusza publicznego może powodować pociąganie do odpowiedzialności
odszkodowawczej również tych funkcjonariuszy, którzy nie mieli żadnego wpływu na
wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa lub ten wpływ był w znacznym
stopniu ograniczony. Ten sam zarzut można podnieść również wobec przesłanki określone
w pkt 8 tego przepisu.
6. Zastrzeżenie budzi projektowany art. 5 ust. 6 nakładający na prokuratora
obowiązek bezzwłocznego, po ustaleniu osoby odpowiedzialnej, wytoczenia powództwa
o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu. Jednocześnie projektowany
art. 5 ust. 10 stanowi, że przed wniesieniem powództwa prokurator przesyła
funkcjonariuszowi publicznemu, w stosunku do którego zachodzą przesłanki
3
odpowiedzialności, wezwanie do zapłaty odszkodowania w terminie 30 dni od
otrzymania wezwania. Konstrukcja przytoczonych przepisów wskazuje na to, że
prokurator ma obowiązek wytoczyć powództwo bez żadnej zwłoki, a więc nie czekając
na upływ terminu do zapłaty odszkodowania określonego w wezwaniu kierowanym do
funkcjonariusza publicznego. Takie rozwiązanie spowoduje, że w każdym przypadku;
kiedy prokurator wytoczy powództwo przed upływem terminu określonego w wezwaniu
do zapłaty, a pozwany (funkcjonariusz publiczny) uiści w terminie określoną w wezwaniu
kwotę i uzna powództwo przy pierwszej czynności procesowej, powód (Skarb Państwa,
jednostka samorządu terytorialnego) będzie miał obowiązek zwrotu kosztów procesu
poniesionych przez pozwanego (funkcjonariusza publicznego), który nie dał powodu do
wytoczenia sprawy (art. 101 k.p.c).
Wydaje się wobec tego, że zasadne byłoby nałożenie na prokuratora obowiązku
wytoczenia powództwa dopiero po bezskutecznym upływie terminu, o jakim mowa w
projektowanym art. 5 ust. 10. Zaznaczyć należy, że nałożony w ust. 10 na prokuratora
obowiązek skierowania wezwania do zapłaty wobec funkcjonariusza publicznego, czyni z
niego, niezgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania prokuratury, swego rodzaju
organ egzekucyjny.
Zauważyć trzeba, że kwestią dyskusyjną jest powierzenie prokuratorowi prowadzenia
postępowania, o którym mowa w art. 5, albowiem głównym zadaniem Prokuratury,
określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. jest ściganie przestępstw. Tak więc, co
do zasady, działalność organów administracji nie powinna pozostawać w zainteresowaniu
prokuratury, chyba, że popełniono przestępstwo.
Jeżeli w wyniku działania funkcjonariuszy doszło do naruszenia przepisów prawa, to
organ administracji powinien z urzędu złożyć do prokuratury, zawiadomienie

o popełnieniu przestępstwa.
7. Z projektowanej ustawy nie wynika, w jakim trybie ma być prowadzone
postępowanie wyjaśniające. Z pewnością jednak nie w trybie przepisów Kodeksu
postępowania karnego, bowiem proponowane regulacje nie mają charakteru procedury
karnej. Zawarte w art. 5 ust. 5 projektu odesłanie do k.p.a. dotyczy wyłącznie żądania
prokuratora do nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych
wyjaśnień, przesłuchania świadków oraz zasięgania opinii biegłych. Nie przewidziano
jednocześnie regulacji w zakresie braku możliwości kontynuacji postępowania,
4