Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

Druk nr 1171

Warszawa, 6 października 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:



- o zmianie ustawy o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych.


Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy posła Marka Borowskiego.


(-) Bartosz
Arłukowicz;
(-) Marek
Balicki;
(-) Marek
Borowski;
(-) Andrzej Celiński; (-) Marian Filar; (-) Zdzisława Janowska; (-) Bożena
Kotkowska; (-) Piotr Krzywicki; (-) Bogdan Lis; (-) Grzegorz Pisalski;
(-) Jerzy
Polaczek;
(-) Jarosław
Sellin;
(-) Izabella
Sierakowska;
(-) Kazimierz Michał Ujazdowski; (-) Jan Widacki.
Projekt



USTAWA
z dnia 2008 r.

o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych

Art. 1.
W ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i
realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, z
późn. zm.1)) art. 11j otrzymuje brzmienie:
„Art. 11j. Do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe
objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji
drogowej nie stosuje się art. 17, 21 i 22 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169,
poz. 1419 oraz z 2006 r. Nr 220, poz. 1600).”.

Art. 2.
W przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego albo jego części, w
okresie od dnia 10 września 2008 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy,
dokonanej w wyniku decyzji, o której mowa w art. 11j ustawy wymienionej w
art. 1, działkowcom oraz związkowi działkowców przysługują odpowiednio
uprawnienia określone w art. 18, 19 i 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o
rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 oraz z 2006 r. Nr
220, poz. 1600).

Art. 3.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.


1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 113, poz.
954 i Nr 267, poz.. 2251, z 2006 r. Nr 220,poz. 1601, z 2007 r. Nr 23, poz. 136 i Nr 112, poz. 767 oraz o 2008
r. Nr 154, poz. 958.
U Z A S A D N I E N I E


Celem projektowanej ustawy jest skorygowanie przepisu art. 11j ustawy z
dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych, który pozbawia działkowców
możliwości ochrony ich własności, w tym odszkodowania za mienie
(nasadzenia, urządzenia, obiekty itp.) będące na terenie nieruchomości
stanowiących rodzinne ogrody działkowe, przejmowanych w wyniku decyzji o
zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dokonana w dniu 25 lipca 2008 r. nowelizacja ustawy o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
(Dz.U. Nr 154, poz. 953) niewątpliwie służy ułatwieniu realizacji inwestycji
drogowych, lecz takie ułatwienia nie powinny odbywać się kosztem obywateli i
organizacji (Polski Związek Działkowców), których majątek byłby
przejmowany bez odpowiednich rekompensat i odszkodowań. Powyższe
rozwiązanie spotkało się ze zrozumiałą krytyką działkowców oraz
reprezentujących ich instytucji (Krajowa Rada) tym bardziej, że z uwagi na tryb
przyjęcia tego przepisu (poprawka poselska przyjęta w końcowym etapie prac
komisyjnych) odbyło się to bez wiedzy statutowych organów zrzeszających
członków Polskiego Związku Działkowców.

W ocenie wnioskodawców niniejszego projektu zakres, wprowadzonego
przez art. 11j ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłączenia stosowania przepisów
ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 17-22) jest zbyt szeroki. Objął
on bowiem nie tylko przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych
dotyczące terminu odtworzenia ogrodu, ale wszystkie normy zawarte w art. 17-
22 ustawy gwarantujące wypłaty odszkodowań za majątek dla Polskiego
Związku Działkowców i działkowców oraz odtworzenie ogrodu. Jednocześnie
nie wprowadzono żadnych przepisów, które dostosowywałyby regulacje tzw.
„ustawy drogowej”, do specyficznych rozwiązań prawnych zawartych w ustawie
o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności dotyczących odrębnej
własności naniesień i nasadzeń przysługujących działkowcom oraz Polskiemu
Związkowi Działkowców, a także odtworzenia rodzinnych ogrodów
działkowych i uzyskania przez działkowca działki zamiennej w przypadku
likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych. W zaistniałej sytuacji nowym
przepisom można postawić przynajmniej kilka zarzutów niekonstytucyjności,
nie mówiąc już o naruszeniu podstawowych zasad współżycia społecznego.
Nastąpiło bowiem wprowadzenie możliwości wywłaszczenia z majątku
prywatnego bez prawa do uzyskania odszkodowania z tego tytułu.
Skutkiem
wejścia w życie nowych rozwiązań jest możliwość
przeprowadzenia wywłaszczenia działkowców z własności naniesień i nasadzeń,

2
tj. majątku zainwestowanego przez nich na działkach, bez prawa do
odszkodowań. Zmiana przewiduje bowiem wyłączenie stosowania art. 20 ust. 1
pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym „Podmiot,
w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego,
zobowiązany jest wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców
odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a
stanowiące ich własność”. Jednocześnie w „ustawie drogowej” nie zawarto
żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do praw działkowców, zaś
ogólne zasady jako nieprzystające do rozwiązań prawnych zawartych w ustawie
o rodzinnych ogrodach działkowych, nie dają podstaw do żądania takich
odszkodowań. Ustawa przewiduje bowiem możliwość przyznawania
odszkodowań wyłącznie za prawa do nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z art.
15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych „Nasadzenia, urządzenia i
obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych
użytkownika działki, stanowią jego własność”. W ustawie o rodzinnych
ogrodach działkowych wprowadzono więc wyjątek od zawartej w art. 48
Kodeksu cywilnego zasady powiązania własności naniesień z własnością
nieruchomości. Ustawa nie przewiduje zaś takiej sytuacji, w konsekwencji
działkowy nie będący właścicielami ani też użytkownikami wieczystymi
nieruchomości, są pozbawieni możliwości ubiegania się o odszkodowanie z
tytułu wywłaszczenia ze swej własności. Wydaje się, że można wskazać na
sprzeczność takiego rozwiązania z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć bezpodstawne
zróżnicowanie sytuacji prawnej działkowców ze względu na cel, dla którego
realizacji następuje likwidacja ogrodu działkowego - a więc naruszenie art. 32
ust. 2 Konstytucji RP. O ile bowiem generalnie każdy z działkowców na
podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma prawo do
odszkodowania w przypadku likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych za
odjęcie własności majątku zgromadzonego na działce, o tyle działkowcy z
ogrodu likwidowanego na podstawie przepisów „ustawy drogowej” prawa
takiego zostali pozbawieni. Analogicznie przedstawia się sytuacja z prawem do
otrzymania działki zamiennej w odtworzonym ogrodzie działkowym.

Podobne uwagi, co do naruszenia zasady konstytucyjnej ochrony
własności, jak w przypadku działkowców, można podnieść w stosunku do
zapisów ustawy odnoszących się do majątku Polskiego Związku Działkowców.
Również tutaj nowelizacja nie uwzględnia szczególnej sytuacji prawnej, jaka ma
miejsce w przypadku majątku Polskiego Związku Działkowców w ogrodach
działkowych, których tereny nie są jego własnością a przynajmniej nie znajdują
się w jego użytkowaniu wieczystym. Nieuwzględnienie przewidzianego w art.
15 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych szczególnego wyjątku od,
zawartej w art. 48 Kodeksu cywilnego, zasady powiązania własności naniesień z
własnością nieruchomości, powoduje, że w przypadku ponad 35% z 44 tys. ha

3
terenów rodzinnych ogrodów działkowych Związek mógłby zostać
wywłaszczony z własności w stosunku do infrastruktury ogrodowej bez prawa
do odszkodowania, a więc z naruszeniem art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2
Konstytucji RP.

Kolejny zarzut o charakterze konstytucyjnym, który można podnieść w
stosunku do art. 11j „ustawy drogowej”, ma związek z brakiem
proporcjonalności, pomiędzy zakresem ograniczenia praw działkowców i
Polskiego Związku Działkowców gwarantowanych ustawą o rodzinnych
ogrodach działkowych, a celami jakim służyć ma nowy przepis. Brak
proporcjonalności pomiędzy celem przepisu, a ograniczeniem praw
majątkowych działkowców i Polskiego Związku Działkowców, uzasadnia więc
zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Należy się spodziewać, że w praktyce art. 11j „ustawy drogowej” może
spowodować skutek wręcz odwrotny od zamierzonego. Trudno bowiem przyjąć,
że działkowcy, którym w oparciu w/w przepis odmawiać się będzie wypłaty
odszkodowań za majątek oraz przyznania prawa do działki w odtworzonym
rodzinnym ogrodzie działkowym, pogodzili się z tym faktem. W konsekwencji
konflikty i protesty społeczne na tym tle są nieuniknione, a co za tym idzie,
opóźnienie prowadzenia inwestycji drogowych jak najbardziej realne.
Reasumując należy stwierdzić, iż art. 11j ustawy o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzony
ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o
zmianie niektórych innych ustaw, może być uznany za sprzeczny z szeregiem
zapisów Konstytucji. Wynika to zarówno z faktu rażącego naruszenia
konstytucyjnie chronionych praw przysługujących działkowcom i Polskiemu
Związkowi Działkowców, jak i dysproporcji, pomiędzy zakresem ograniczenia
praw osób prywatnych, a celem, jakiemu miałoby to służyć. Stąd też postulat
jego zmiany, należy uznać za w pełni uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe proponuje się co jest przedmiotem art. 1 aby
w stosunku do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe
objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miały
zastosowanie przepisy art. 18, 19 i 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych
ogrodach działkowych, a tym samym zostałyby przywrócone określone
uprawnienia (w tym odszkodowawcze), których działkowców pozbawiła
ostatnia nowelizacji „ustawy drogowej”. Równocześnie proponuje się (w art. 2)
przyjąć rozwiązanie pozwalające na dochodzenie przez działkowców i Polski
Związek Działkowców analogicznych uprawnień, w przypadku gdyby do czasu
wejścia w życie proponowanej ustawy nastąpiły fakty likwidacji ogrodów
działkowych, na zasadach określonych w dotychczasowym przepisie art. 11j.