Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E

1. Potrzeba i cel wydania ustawy
Celem projektowanej ustawy jest wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 3 marca 2015 r. (sygn. akt K 39/13) poprzez objęcie funkcjonariuszy Służby Celnej
zakresem regulacji ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i
Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej: "Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy"). W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art.
1, art. 18a i art. 18b Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 32
Konstytucji w zakresie, w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych
pomijają funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy wykonują zadania określone w art. 2 ust. 1
pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (dalej: Ustawa o Służbie Celnej).
W świetle orzeczenia K 39/13 funkcjonariusze Służby Celnej powinni zostać objęci ochroną
emerytalną właściwą dla innych służb mundurowych, przewidzianą w Ustawie o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

2. Stan prawny w dziedzinie objętej regulacją projektu
Funkcjonariusze Służby Celnej stanowią jedyną grupę zawodową, która realizując
zadania o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa oraz Uni Europejskiej, w
której służba pociąga za sobą istotne ograniczenia w zakresie możliwości dodatkowego
zarobkowania oraz ograniczenia innych swobód i wolności osobistych, a także towarzyszy jej
istotne ryzyko pogorszenia stanu zdrowia, nie jest objęta ochroną emerytalną właściwą dla
służb mundurowych Stan taki został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z
zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).
Aktualnie funkcjonariusze Służby Celnej należą do powszechnego systemu
ubezpieczeń społecznych i podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i
rentowemu. System ten funkcjonuje w oparciu o zasadę zdefiniowanej składki, która wiąże
wysokość należnej emerytury z wysokością wpłaconych składek. Odłożenie w czasie

6 Zob. M. Matczak, T. Zalasiński, Raport regulacyjny w sprawie zakresu ochrony praw emerytalnych funkcjonariuszy Służby
Celnej oraz preferowanego kierunku zmian normatywnych mających na celu dostosowanie zakresu tej ochrony do wymagań
wynikających z Konstytucji RP, Warszawa 2013 r.
momentu przejścia na emeryturę skutkuje zwiększeniem wysokości świadczenia, formuła ta
zachęca do jak najdłuższej aktywności zawodowej. Emeryturę oblicza się na podstawie
ilorazu sumy zwaloryzowanych składek (dla osób zatrudnionych przed 1999 r. – kapitału
początkowego) i średniego dalszego trwania życia w momencie przejścia na emeryturę.
Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia prawa
do emerytury od posiadania określonego stażu ubezpieczeniowego, a jedynie od osiągnięcia
wieku emerytalnego.
Wskutek reformy powszechnego systemu emerytalnego z 2012 r. wiek uprawniający do
nabycia emerytury będzie stopniowo podwyższany dla kobiet i mężczyzn do jednakowego
poziomu 67 lat. Zmiany te objęły również funkcjonariuszy Służby Celnej.
Funkcjonariusz Służby Celnej pełniący służbę mundurową, cechującą się wysokim
ryzykiem utraty zdrowia (i – co za tym idzie – zdolności do pełnienia służby) może przejść na
emeryturę dopiero po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego (67 lat). Biorąc pod
uwagę charakter służby oraz wymagania wobec funkcjonariuszy Służby Celnej (wysoka
sprawność psychofizyczna) pełnienie służby w formacji mundurowej do osiągnięcia 67 roku
życia jest fizycznie niemożliwe, a także – ze względu na potrzebę ochrony interesu
publicznego – niewskazane.
Funkcjonariusze Służby Celnej w aktualnym stanie prawnym pozbawieni są
jakiejkolwiek możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w razie wystąpienia
niezdolności do pracy lub służby przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Nie są bowiem –
w przeciwieństwie do wielu innych zawodów wykonujących pracę o szczególnym
charakterze (np. Służba Ochrony Kolei) – objęci regulacją ustawy o emeryturach
pomostowych.
Funkcjonariusze wszystkich innych służb mundurowych – poza Służbą Celną – objęci
są zaopatrzeniowym systemem emerytalnym, w którym świadczenia są finansowane wprost
z budżetu państwa, a ich wysokość uzależniona jest wyłącznie od długości oraz
szczególnych cech służby pełnionej przez danego funkcjonariusza (system emerytur
mundurowych). Funkcjonariusz nabywa prawo do emerytury mundurowej z tytułu wysługi lat
po wykazaniu 15-letniego okresu służby, zgodnie z art. 12 Ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy lub 25-letniego w przypadku funkcjonariuszy przyjętych do
służby po dniu 31 grudnia 2012 r. Z chwilą upływu wymaganego okresu wysługi
funkcjonariusz uzyskuje prawo do zaopatrzenia emerytalnego w wysokości 40% podstawy
wymiaru emerytury (po 15 latach) albo 60% tej podstawy (po 25 latach). Wysokość
świadczeń jest następnie powiększana w zależności od tego, o ile okres pełnienia służby był
dłuższy niż wskazane okresy minimalne – na zasadach określonych w odpowiednich
przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

3. Dotychczasowy a projektowany stan prawny
Projektowane zmiany polegają na rozszerzeniu zakresu podmiotowego Ustawy o
zaopatrzeniu funkcjonariuszy oraz objęciu funkcjonariuszy Służby Celnej systemem
emerytur mundurowych. Włączenie tej formacji do systemu zaopatrzeniowego uzasadnione
jest daleko idącym podobieństwem jej celów, zadań, wymagań stawianych
funkcjonariuszom, ich uprawnień i obowiązków, odpowiedzialności dyscyplinarnej i
podległości służbowej w stosunku do pozostałych służb mundurowych, a zwłaszcza Policji.
Podobieństwo to potwierdza Trybunał Konstytucyjny, którego zdaniem "ustawodawca
powierzył Służbie Celnej zadania podobne do zadań Policji. Do zadań Służby Celnej należy
bowiem również rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie określonych
przestępstw i wykroczeń. Sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy je wykonują
jest podobna do funkcjonariuszy Policji, którym jednocześnie przysługują emerytury z
systemu zaopatrzenia emerytalnego"
Wskutek projektowanej nowelizacji funkcjonariuszom Służby Celnej zapewniony
zostanie poziom zabezpieczenia emerytalnego adekwatny do specyfiki pełnionej przez nich
służby i wykonywanych zadań. Projektowane zmiany zapewnią zrównanie uprawnień
emerytalnych funkcjonariuszy tej formacji w stosunku do funkcjonariuszy pozostałych służb i
położą kres dyskryminującemu zróżnicowaniu ich sytuacji prawnej w zakresie prawa do
zabezpieczenia społecznego.
Wejście w życie projektowanej regulacji będzie miało wieloaspektowy wpływ na sektor
finansów publicznych. Zmiana zasad przyznawania emerytur funkcjonariuszom Służby
Celnej będzie generowała bezpośrednie koszty finansowe dla budżetu państwa. Z drugiej
jednak strony, będzie ona miała pozytywny wpływ na efektywność funkcjonowania Służby
Celnej, co może się przełożyć na wzrost przychodów/ograniczenie strat budżetu państwa.
W 2012 roku w związku z rozpoczęciem prac nad reformą emerytalną służb
mundurowych Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów dokonał oszacowania
kosztów ewentualnego objęcia funkcjonariuszy celnych systemem emerytur mundurowych
od roku 2013 na zasadach wskazanych w projekcie ustawy reformującej system emerytur
mundurowych. Ze względu na stosunkowo niewielką liczebność grupy zawodowej
funkcjonariuszy Służby Celnej (według danych na koniec 2013 r. liczyła ona niecałe 14,5 tys.

7 Zob. Informacja TK po wydaniu wyroku w sprawie K 39/13.
osób nie należy się spodziewać znaczącego wzrostu wydatków budżetu państwa z tytułu
wypłaty świadczeń emerytalnych w ramach systemu zaopatrzeniowego.
Wprowadzenie proponowanych rozwiązań może jednak znacząco wzmocnić i poprawić
efektywność funkcjonowania Służby Celnej, co będzie miało korzystny wpływ dla finansów
publicznych. Służba Celna stanowi obecnie jeden z głównych filarów polityki fiskalnej
państwa, a jej funkcjonariusze pełnią rolę strażników systemu fiskalnego. Służba Celna
odpowiada za około 1/3 całkowitych wpływów budżetowych. W 2012 kwota ta wynosiła 104
mld złotych. Działania i decyzje pojedynczych funkcjonariuszy mogą powodować poważne
skutki ekonomiczne dla budżetu państwa. W samym tylko 2012 roku łączny wymiar kar
finansowych związanych z ujawnionymi przestępstwami i wykroczeniami skarbowymi oraz
prowadzonymi przez Służbę Celną postępowaniami mandatowymi wyniósł prawie 94,5 mln
złotych. W tym samym okresie łączna wartość uszczupleń w daninach publicznych, których
uniknięto w związku z ujawnieniem przez funkcjonariuszy celnych towarów i środków
płatniczych wynosiła 439 milionów złotych Zwiększenie efektywności Służby Celnej
stanowi jeden ze środków służących zwalczaniu szarej strefy. Ograniczenie nielegalnego
obrotu towarami, szczególnie wyrobami tytoniowymi, paliwami i alkoholami, stanowi jeden z
najlepszych sposób na zwiększenie wpływów budżetowych.
Dla zobrazowania skali strat budżetu państwa związanych z nielegalnym obrotem
wskazanymi wyżej towarami warto posłużyć się przykładem rynku papierosów Polsce.
Zgodnie z szacunkami ekspertów konsumpcja papierosów z przemytu w 2011 roku stanowiła
15,4% rynku w Polsce. Oznacza to, że uszczuplenie budżetu państwa z tytułu akcyzy
wyniosły około 3,05 mld zł, a z tytułu podatku VAT około 0,9 mld zł, co daje łącznie kwotę 4
mld zł w samym tylko 2011. Zatem nawet niewielki wzrost efektywności działań
funkcjonariuszy Służby Celnej, zwłaszcza w walce z szarą strefą, może przyczynić się do
znacznego wzrostu dochodów budżetu państwa (1% spadek nielegalnej konsumpcji
papierosów może przynieść korzyści porównywalne do kilkuletnich kosztów włączenia
funkcjonariuszy Służby Celnej do systemu służb mundurowych)

Ponadto należy zauważyć, że skutkiem ustawy będzie zahamowanie postępującego
procesu „starzenia się” Służby Celnej, co naturalnie może przełożyć się na lepszą
efektywność wykonywania czynności służbowych wymagających często znacznych
predyspozycji psychofizycznych (w szczególności zwalczanie przestępczości związanej z
przemytem towarów akcyzowych).

="http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1394761/Biuletyn+Statystyczny+S%C5%82u%C5%BCby+Celnej+za+I-IV+kwarta%C5%82+2013.pdf"
9 http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1394761/Biuletyn+I-IV+kwartal_2012.pdf
10 Raport Służba Celna 2012 – w perspektywie, Warszawa kwiecień 2013.
11 Biuletyn statystyczny Służby Celnej I-IV kwartał 2012
12 Analiza krajowej struktury opodatkowania papierosów akcyzą. Raport E&Y, maj 2012 s. 34-36
13 Szerzej zob. M. Matczak, T. Zalasiński, Raport regulacyjny, jw.
Ustawa będzie miała także pozytywne skutki w zakresie odporności funkcjonariuszy
na zjawiska korupcjogenne. Przyznanie funkcjonariuszom stabilnej gwarancji
bezpieczeństwa socjalnego w zakresie prawa do emerytury mundurowej oraz ryzyko jej
utraty w sytuacji popełniania przestępstwa, stanowić będą istotny bodziec ograniczający
ryzyko korupcji.
Wprowadzane zmiany skutkują koniecznością wydania przez Ministra Finansów
następujących aktów wykonawczych:
 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku
ze służbą w Służbie Celnej (pkt 12 projektu);
 rozporządzenia w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Służby
Celnej (pkt 14 projektu);
 rozporządzenia w sprawie organu emerytalnego właściwego do ustalenia prawa
do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej (pkt 15 lit. b
projektu);
 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w
sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz uprawnionych
członków ich rodzin, wskazując elementy wniosku o ustalenie prawa do
zaopatrzenia, dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia oraz
sposób i terminy wypłaty świadczeń, podmioty uprawnione do wypłaty zasiłku
pogrzebowego i tryb jego refundacji, wzór i tryb wydawania legitymacji emeryta-
rencisty policyjnego, uwzględniając organ uprawniony do wydawania, wymiany i
dokonywania wpisów, w tym wpisu o niezdolności do samodzielnej egzystencji,
oraz przypadki wymiany legitymacji (pkt 19 projektu);
 rozporządzenia w sprawie rozliczenia rocznego i miesięcznego wypłaconych
kwot emerytur i rent inwalidzkich funkcjonariuszy Służby Celnej oraz sposobu
ich zmniejszania (pkt 21 projektu).

Projektowana regulacja nie jest objęta prawem Uni Europejskiej.