Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne

2) rozporządzenia z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de
minimis i pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354
oraz z 2011 r. Nr 34, poz. 174) oraz
3) rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy
publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań
o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora
finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 952 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1728).
Gwarancje
lub poręczenia portfelowe udzielane są na mocy umowy
zawierającej upoważnienie udzielane bankowi kredytującemu przez gwaranta
lub poręczyciela do samodzielnego obejmowania gwarancjami lub poręczeniami
kredytów spełniających warunki ściśle określone w umowie portfelowej linii
gwarancyjnej lub poręczeniowej. W obecnym stanie prawnym udzielanie pomocy de
minimis w formie gwarancji spłaty kredytu byłoby uwarunkowane przedstawieniem
przez kredytobiorcę przy ubieganiu się o pomoc de minimis informacji, na formularzu,
którego wzór określa załącznik do pierwszego z ww. rozporządzeń. Formularz ten nie
jest dostosowany do gwarancji zabezpieczającej spłatę kredytu. Należy bowiem
uwzględnić fakt, iż warunkiem objęcia kredytu gwarancją jest posiadanie przez
kredytobiorcę zdolności kredytowej (wymóg art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, z późn. zm.), co
w naturalny sposób eliminuje wnioskodawców znajdujących się w trudnej sytuacji.
Korzystanie przez banki z gwarancji lub poręczeń portfelowych uwarunkowane jest
maksymalnym uproszczeniem formalności i wyeliminowaniem ryzyka operacyjnego
kredytodawców. Rozbudowana forma oraz zakres informacji, a także konieczność ich
weryfikowania przez personel banku kredytującego, w ocenie projektodawcy,
wpłynęłaby negatywnie na popyt na poręczenia lub gwarancje BGK udzielane w trybie
portfelowym. Dlatego też ewentualne wydanie rozporządzenia dotyczącego udzielania
pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów skutkowałoby koniecznością
dokonania zmiany rozporządzenia w sprawie zakresu informacji przedstawionych
przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis, tj. wprowadzenia zmian w celu
uproszczenia czynności obciążających bank kredytujący i dostosowania zakresu
składanych informacji do rodzaju instrumentu finansowego, jakim jest gwarancja spłaty
kredytu.
3

W odniesieniu do rozporządzenia w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis
i pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie należy natomiast zauważyć,
iż wynika z niego obowiązek wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis
w tym samym dniu, w którym została ona udzielona, a więc w dniu udzielenia
gwarancji. W przypadku gwarancji portfelowych, z uwagi na fakt, iż banki
kredytodawcy samodzielnie dokonują wyboru kredytów umieszczanych w portfelu
obejmowanym zabezpieczeniem gwarancyjnym, w momencie udzielenia pomocy
(umieszczenia konkretnego kredytu w portfelu) dane konieczne do zawarcia
w zaświadczeniu o udzieleniu pomocy de minimis nie są znane gwarantowi,
zobowiązanemu do wydania takiego zaświadczenia (konieczne jest opatrzenie takiego
zaświadczenia pieczęcią gwaranta). Gwarant może więc wydać zaświadczenie dopiero
po otrzymaniu stosownych sprawozdań od banków kredytodawców. Dlatego też
konieczne byłoby w odniesieniu do gwarancji (poręczeń) portfelowych wprowadzenie
przepisu, na którego podstawie termin wydawania zaświadczeń o udzieleniu pomocy
de minimis uległby przedłużeniu.
Natomiast w przypadku powszechnego wprowadzenia systemu sprawozdawczości
w oparciu o System Harmonogramowania Rejestracji i Monitorowania Pomocy
(SHRIMP), modyfikacji ze wskazanych powyżej powodów wymagałoby również
rozporządzenie w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji
o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców
we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych.
Ponadto, mając na względzie konieczność pokrywania przez Bank Gospodarstwa
Krajowego ryzyka działalności bankowej ponoszonego w związku z realizacją
programów rządowych polegających na udzielaniu poręczeń i gwarancji, w projekcie
uzupełniony został art. 34d ust. 1 ustawy, przez zobowiązanie ministra właściwego
do spraw finansów publicznych do przekazywania środków na zwiększenie funduszu
statutowego banku, z uwzględnieniem konieczności pokrycia przez bank takiego
ryzyka.
Należy również zauważyć, iż dla poręczeń i gwarancji udzielanych w ramach
programów pomocy publicznej lub pomocy de minimis nie jest wymagane, zgodnie
z obwieszczeniem Komisji z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zastosowania art. 87
i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. Urz. WE C 155/10
4

z 20.06.2008), samofinansowanie się programu gwarancyjnego przez zastosowanie
wynagrodzenia odpowiadającego stawkom rynkowym, które m.in. pokrywają ryzyko
związane z udzieleniem gwarancji lub poręczenia. Tak więc pobieranie opłat
prowizyjnych z tytułu planowanego udzielania przez BGK pomocy publicznej lub
pomocy de minimis w formie gwarancji i poręczeń, zgodnie z rozporządzeniem
przygotowanym na podstawie ww. delegacji ustawowej, w wysokości niższej
od wynagrodzenia pobieranego według stawek rynkowych, tworzyć będzie ryzyko
ponoszenia przez bank strat w związku z działalnością o charakterze pomocowym
zleconą przez państwo.
W związku z powyższym, zgodnie z zaproponowanym art. 34d ust. 1a ustawy,
przekazywanie dla BGK przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych
środków na pokrycie wypłat z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji będzie stanowiło
swoiste zapewnienie przez Skarb Państwa pokrycia strat banku powstałych w związku
z realizacją przez BGK ustanowionego przez ministra właściwego do spraw finansów
publicznych programu rządowego polegającego na udzielaniu pomocy publicznej lub
pomocy de minimis.
Zgodnie ze zmienianym art. 34b ust. 2 ustawy, warunki i terminy przekazywania
środków na pokrycie wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych w związku
z realizacją programów rządowych polegających na udzielaniu pomocy publicznej lub
pomocy de minimis w formie poręczeń i gwarancji określi umowa zawarta między
ministrem właściwym do spraw finansów publicznych a BGK.
W związku z art. 112c pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), zgodnie z którym w okresie od dnia
skierowania do Rzeczypospolitej Polskiej zaleceń, o których mowa w art. 126 ust. 7
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do dnia ich uchylenia Rada Ministrów
nie może przyjmować projektów ustaw m.in. powodujących zwiększenie wydatków,
o których mowa w="http://legalis/akt.do?link=AKT%5b%5d105349767#mip15418183#mip15418183"ustawy o finansach publicznych, wynikających
z obowiązujących przepisów, stwierdzić należy, iż – w ocenie projektodawcy –
w przypadku niniejszej nowelizacji nie będzie on miał zastosowania ze względu na fakt,
iż wydatki wskazane w projekcie nie mieszczą się w zakresie wydatków
wyszczególnionych w art. 112a ust. 2 ustawy o finansach publicznych (tzw. wydatków
sztywnych). Ewentualne wydatki budżetowe wynikające z projektu są planowane
5

w ramach puli wydatków ogółem, przy utrzymaniu zasady, iż suma wydatków objętych
regułą (art. 112a ustawy o finansach publicznych), obejmującą wydatki elastyczne
i wszystkie nowe wydatki, nie wzrośnie więcej niż o wskaźnik CPI +1.
Biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 50 ust. 1a pkt 1, ust. 1b, 4 i 5 ustawy
o finansach publicznych, dotyczącego określania w projektach ustaw maksymalnego
limitu wydatków jednostek sektora finansów publicznych, organu monitorującego
wykorzystanie limitu, a także towarzyszących temu limitowi mechanizmów
korygujących – w ocenie projektodawcy – jednoznaczne określenie takich limitów,
w odniesieniu do przedstawianego projektu, nie jest możliwe. Ewentualne maksymalne
wydatki budżetowe w poszczególnych latach, związane z przekazywaniem BGK
środków na pokrycie wypłat z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń, będą
wypadkową wielu zmiennych, których ustalenie w aktualnym stanie nie jest możliwe.
Szacuje się jedynie, że przy założeniu udzielenia w pierwszym roku obowiązywania
programu de minimis gwarancji w wysokości do 5 mld zł, proporcjonalnym rozkładzie
zapadalności zobowiązań objętych tymi gwarancjami w kolejnych latach oraz przy
szkodowości tych gwarancji nieprzekraczającej w pierwszym roku 3,7%, a w kolejnych
dwóch latach 6,2%, potencjalne wydatki budżetowe z tego tytułu wynieść mogą:
w pierwszym roku ok. 156 mln zł, a w dwóch kolejnych latach odpowiednio
ok. 165 mln zł oraz ok. 77 mln zł. W praktyce jednak może okazać się, iż okres
udzielania kolejnych gwarancji, a także harmonogram spłaty zobowiązań, ulegnie
przesunięciu w czasie – tzn. może on ulec zarówno przyspieszeniu, np. na skutek
wypowiedzenia przez banki kredytów, objętych gwarancjami BGK, jak i opóźnieniu na
skutek innego harmonogramu spłaty tych kredytów. Inna może okazać się też zarówno
szkodowość tego instrumentu, jak i faktyczna akcja gwarancyjna.
Szacowane powyżej ewentualne wydatki budżetowe w 3-letnim horyzoncie czasowym
w łącznej wysokości 398 mln zł mogą w związku z tym okazać się np. mniejsze
w pierwszym roku, a wyższe w kolejnych latach, ze względu na ich przesunięcia
w czasie.
Co więcej, sztywne ograniczenie wysokości wydatków budżetowych w związku
z planowanymi do udzielenia przez BGK gwarancjami mogłoby spowodować
podważenie wiarygodności banku jako gwaranta tych zobowiązań i wpłynąć na brak
zainteresowania sektora bankowego wprowadzeniem nowego instrumentu do oferty
6

banków na skutek negatywnej oceny ryzyka. Niemożliwe mogłoby się okazać zatem
osiągnięcie celu projektowanej zmiany, jakim jest zwiększenie dostępu do kapitału dla
mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców przez zachęcenie banków
komercyjnych do zwiększenia akcji kredytowej. Ponadto nie jest możliwe przy
stosowaniu takiego instrumentu finansowego, jakim są gwarancje spłaty zobowiązań,
wprowadzenie skutecznych mechanizmów korygujących, o których mowa w art. 50
ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Należy jednak podkreślić, że założenia zarówno dotyczące przewidywanego przebiegu
akcji gwarancyjnej, jak i szkodowości programu zostały zaplanowane na poziomie,
który – w ocenie projektodawcy – nie spowoduje przekroczenia zakładanych wydatków
budżetowych. Udzielenie np. przez BGK, w pierwszym roku funkcjonowania programu
de minimis, gwarancji na rzecz banków komercyjnych spłaty zobowiązań o niskim
ryzyku ich spłaty nie może wpłynąć na zdolność tego banku do wypełnienia swoich
zobowiązań jako gwaranta, w przypadku istotnego pogorszenia sytuacji finansowej
dłużnika na skutek zjawisk kryzysowych w gospodarce, w roku kolejnym. Ponadto
nawet całkowite zaprzestanie udzielania przez BGK kolejnych gwarancji w ramach
programu pomocy de minimis nie wykluczy konieczności poniesienia przez bank
wydatków, które powinny zostać pokryte z budżetu państwa w roku kolejnym na skutek
udzielonych w okresie wcześniejszym gwarancji.
Zauważyć przy tym należy, iż skutki finansowe działania programu pomocy de minimis,
który zostanie opracowany na podstawie proponowanej delegacji ustawowej,
przewidywane są na trzy lata i do tego okresu odnoszą się powyższe prognozy.
Przewidywaną datą kończącą okres stosowania rozporządzenia, którego wydanie
planuje się na podstawie wprowadzanej delegacji, jest natomiast dzień 31 grudnia
2013 r. (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.
w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis
(Dz. Urz. UE L 2006.379.5) stosuje się do dnia 31 grudnia 2013 r.), z ewentualną
możliwością wydania nowego aktu lub przedłużenia okresu jego stosowania, w razie
konieczności.
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt ustawy został
udostępniony na stronach urzędowego informatora teleinformatycznego – Biuletynu
7