Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Proponuje się uzupełnienie katalogu celów publicznych, zawartego w art. 6 przedmiotowej
ustawy, o cele w zakresie kultury (państwowe lub samorządowe instytucje kultury – w
rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) oraz w
zakresie wybranych elementów zagospodarowania przestrzeni publicznej, tj. o wydzielanie
gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub
bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Projektowana zmiana
umożliwi efektywniejszą realizację inwestycji sprzyjających nowo wprowadzonym celom
publicznym, m.in. przez umożliwienie dokonania wywłaszczenia. Zmiana ma zasadnicze
znaczenie dla poprawy ładu przestrzennego i polepszenia komfortu życia w miastach.
Proponuje się również rozszerzenie możliwych do ustanowienia ograniczeń w sposobie
korzystania z nieruchomości o rozwiązania umożliwiające efektywniejsze zagospodarowanie
zwartych obszarów śródmiejskich. W art. 124c ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy
uregulowano administracyjnoprawny tryb zezwalania na zakładanie na obiektach
budowlanych elementów infrastruktury związanej z drogą publiczną bądź z bezpieczeństwem
– konieczność efektywnego gospodarowania przestrzenią uzasadnia umożliwienie władczego
decydowania o takim sposobie umieszczenia ww. urządzeń, ograniczając ilość infrastruktury
montowanej na słupach i innych elementach posadawianych w gruncie. Jednocześnie
rozwiązania w tym zakresie stosowane są w praktyce budowlanej od dziesięcioleci, jednak
wyłącznie w przypadku zgody właścicieli nieruchomości. Projektowane rozwiązanie dotyczy
również możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z
urządzeniem i utrzymywaniem ogólnodostępnych ciągów pieszych, przebiegających przez
prześwity lub podcienia, w obrysie obiektu budowlanego – umożliwi to m.in. efektywne
zagospodarowywanie zwartych kwartałów XIX-wiecznej zabudowy śródmiejskiej.
Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych
Zmiany wprowadzane w tzw. specustawie drogowej mają na celu przyspieszenie i
ograniczenie kosztów realizacji inwestycji promujących alternatywne wobec samochodu
środki przemieszczania się. Są one funkcjonalnie powiązane z wprowadzanymi w planowaniu
przestrzennym zasadami tworzenia miasta zwartego i niskoemisyjnego, a także efektywnego
gospodarowania przestrzenią oraz zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni,
opisanymi w pkt 5 uzasadnienia. W obecnym stanie prawnym preferencje wprowadzane
specustawą drogową spowodowały powszechnie opisywane przyspieszenie realizacji
inwestycji polegających na budowie dróg publicznych, zaś kolejne nowelizacje tej ustawy
49

uczyniły z niej sprawne narzędzie przygotowania i realizacji tych inwestycji, umożliwiające
m.in. efektywne wydatkowanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zakres
przedmiotowy specustawy drogowej determinuje jednocześnie powstawanie inwestycji
drogowych (tj. inwestycji, dla których zasadniczym elementem konstrukcyjnym drogi jest
jezdnia) również w przypadku, gdy indukcja ruchu samochodowego w danym miejscu nie jest
potrzebna, jednak pozwala na realizację inwestycji pobocznej, takiej jak przykładowo
torowisko tramwajowe, stanowiące część ulicy. Powoduje to realizację inwestycji o
nieoptymalnym profilu przestrzennym oraz wysokich kosztach. Niezbędna jest zatem
poprawa sytuacji inwestorów zamierzających w ramach przygotowywanych przedsięwzięć
nie realizować drogi publicznej, lecz inny obiekt liniowy służący poprawie dostępności
komunikacyjnej środkami alternatywnymi wobec samochodu.
W związku z tym proponuje się wprowadzenie do specustawy drogowej przepisu art. 1a,
zgodnie z którym przepisy tej ustawy stosuje się również do realizacji inwestycji
polegających na budowie dróg rowerowych, tras tramwajowych oraz ciągów pieszych, jednak
wyłącznie w przypadku, gdy inwestorem jest organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego. Ograniczenie kręgu podmiotowego inwestorów pozwoli na zachowanie
charakteru inwestycji, będących inwestycjami celu publicznego i realizowanych w ramach
polityki komunikacyjnej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie w
przepisie zawarto szereg zastrzeżeń i uregulowań szczególnych, pozwalających na jednolite
stosowanie przepisów specustawy drogowej wobec tych inwestycji. W ust. 2 wskazano
właściwość organów wydających decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
(decyzja ZRID) wobec nowego katalogu inwestycji, w zależności od organu jednostki
samorządu terytorialnego będącego inwestorem. Wprowadzono również ograniczony katalog
elementów wniosku o wydanie decyzji oraz samej decyzji, w której nie jest celowe
umieszczanie rozstrzygnięć związanych ściśle z systemem dróg publicznych, jednak zasadne
wydaje się, aby przebieg inwestycji uzgodniony był z zarządcą drogi, gdy łączy się ona z
pasem drogowym drogi publicznej (ust. 3). W ust. 4 doprecyzowano, że nieruchomości lub
ich części, wydzielone w wyniku podziału dokonanego decyzją ZRID, znajdujące się w
liniach rozgraniczających teren inwestycji, stają się z mocy prawa własnością jednostki
samorządu terytorialnego, której organ występuje jako inwestor, z dniem, w którym decyzja o
zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis ma na celu
precyzyjne określenie właściwości jst, na rzecz której nieruchomość podlega wywłaszczeniu.
W przepisach ust. 5 i 8 zawarto szereg ograniczeń w stosowaniu specjalnego reżimu
prawnego specustawy drogowej – uwzględniając w tym zakresie wytyczne zawarte w
50

wyrokach Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 23/05 i K 4/10, w których wskazano na
potrzebę szczególnej analizy ograniczeń w prawach rzeczowych właścicieli nieruchomości
oraz w samodzielności planistycznej gminy, wprowadzanych tą ustawą. W związku z tym
wskazano, że wyłącznie dla inwestycji polegających na budowie trasy tramwajowej, jest
dopuszczalna realizacja tej inwestycji, nawet jeśli narusza ona ustalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego akt prawa miejscowego. Dla inwestycji o
mniejszej skali, takich jak drogi rowerowe i ciągi piesze, wymóg zgodności z ustaleniami
planu miejscowego zachowano, przy czym w przypadku jego braku inwestor występuje o
wydanie decyzji ZRID bez konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji
celu publicznego. Dodatkowo przepisy uzupełniono o wskazanie, że w przypadku inwestycji,
co do których wymagana jest zgodność z planem miejscowym, inwestor ma obowiązek
załączyć do wniosku o wydanie decyzji ZRID wypis i wyrys z tego planu, zaś organ – po
zbadaniu projektu budowlanego i stwierdzeniu jego niezgodności z planem miejscowym –
wydaje decyzję odmowną (ust. 6–7). Dodatkowo, w odniesieniu do wszystkich inwestycji, o
których mowa w art. 1a, wyłączono stosowanie wybranych unormowań specustawy
drogowej. Dotyczy to następujących przepisów:
– art. 20a – dotyczącego uprawnienia inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenów wód
płynących oraz linii kolejowych na czas realizacji inwestycji;
– art. 20b – dotyczącego ułatwień w wycince drzew i krzewów oraz zwolnień w opłatach z
tym związanych;
– art. 22 – dotyczącego sposobu finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod realizację
inwestycji;
– art. 31 – wprowadzającego ograniczenia w możliwości stwierdzenia nieważności decyzji
ZRID, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
III. Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepisy końcowe
Zakłada się, iż przepisy ustawy będą wchodziły w życie stopniowo – ustawa co do zasady
będzie miała 6-miesięczne vacatio legis, natomiast regulacje dotyczące nowych warunków
wydawania decyzji WZ będą miały roczne vacatio legis, co umożliwi inwestorom
dostosowanie się do nowych wymagań prawnych.
Ponieważ obowiązujące przepisy przewidują obowiązek aktualizacji studiów nie rzadziej niż
raz w trakcie kadencji organów gminy, nie wydaje się, aby projektowane rozwiązania
stanowiły zbyt duże obciążenie. W ramach prowadzonych działań aktualizacyjnych, które,
zgodnie z obowiązującymi przepisami, muszą się pojawić w ciągu 2 lat od dnia wejścia w
51

życie projektowanej ustawy, organy gminy mogą wprowadzić zmiany dotyczące
uwzględnienia w studiach nowych rozwiązań. Rozpoczęcie procedury zmiany studium może,
zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami, umożliwić uruchomienie procedury uchwalenia
lub zmiany planu miejscowego, a obydwie procedury mogą być prowadzone symultanicznie.
W celu zapobieżenia wystąpienia kumulacji wniosków o wydanie decyzji WZ po
opublikowaniu projektowanej ustawy, co mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia realizacji
jej celów, proponuje się, aby po dniu wejścia ustawy w życie, w sprawach o wydanie decyzji
WZ dotyczących inwestycji, które mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie planu
miejscowego lub obszarów, na których inwestycje mogą być lokalizowane wyłącznie na
podstawie planu miejscowego, oraz dla terenów, dla których nie wydaje się decyzji WZ, nie
wszczynało się postępowań.
Aby nie nakładać na gminy obowiązku powtórzenia całej procedury planistycznej, w sytuacji
gdy gmina opracowała projekt studium lub planu miejscowego, lub jego zmiany, który został
wyłożony do publicznego wglądu, tj. aby nie zwiększać zadań i jednocześnie nie opóźniać
wejścia w życie dokumentów planistycznych, proponuje się, aby do projektów studiów,
planów i zmiany planów znajdujących się na tym etapie procedury stosowano przepisy
dotychczasowe. Regulacja umożliwi zakończenie procedury planistycznej na
dotychczasowych zasadach. Jednocześnie proponuje się, z uwagi na fakt, iż ustawa zawiera
regulacje korzystniejsze dla systemu planowania przestrzennego, umożliwienie radzie gminy,
w ciągu 2 miesięcy od dnia wejścia w życie projektu ustawy, podjęcie decyzji co do
stosowania nowych przepisów.
Ponieważ ulegają zmianie przepisy dotyczące odszkodowań, proponuje się regulację, zgodnie
z którą w przypadku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego przed dniem wejścia w życie
projektu ustawy, do odszkodowań i roszczeń, o których mowa w art. 36 i art. 37 ustawy,
zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, tj. odszkodowania będą wypłacane
zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wejścia w życie planu miejscowego. W
przypadku podjęcia przez radę gminy decyzji co do stosowania nowych przepisów, będą
miały zastosowanie nowe przepisy dotyczące odszkodowań.
Proponuje się także wprowadzenie czasowych rozwiązań mających na celu ułatwienie
gminom dostosowania podjętych dyspozycji przestrzennych określających przeznaczenie
terenu do nowych wymagań oraz zasad planowania przestrzennego.
Jak wskazano we wstępnej części uzasadnienia, pomimo niskiego stopnia pokrycia obszaru
Polski planami miejscowymi, w obrocie prawnym funkcjonują plany miejscowe, których
uchwalenie nastąpiło pomimo niemożności ich realizacji w realistycznej perspektywie
52

czasowej, z powodu przeszacowania zarówno możliwości inwestycyjnych gminy (w zakresie
inwestycji celu publicznego określonych w planie), jak i aktywności inwestorów prywatnych.
Innym przypadkiem są plany miejscowe przewidujące realizację inwestycji celu publicznego,
która wg obiektywnie dostępnych danych nigdy nie nastąpi (np. inwestycja liniowa została
zrealizowana w innym wariancie lokalizacyjnym). Pozostawanie w obrocie prawnym planów
miejscowych, które nie będą realizowane, jest zjawiskiem niekorzystnym dla ładu
przestrzennego oraz dla gospodarki finansowej gminy, obciążonej zobowiązaniami
wynikającymi z planu. W związku z tym niezbędne stało się wprowadzenie przepisu
przejściowego, o charakterze specjalnym (czasowym), dotyczącego możliwości „wycofania
się” gminy z realizacji fragmentu polityki przestrzennej w zakresie objętym planem
miejscowym.
Rozwiązanie to polegało będzie na umożliwieniu gminie, w ciągu 3 lat od dnia wejścia w
życie projektu ustawy, dokonania uchylenia planów miejscowych dla określonych
nieruchomości lub ich części (tj. ograniczeniu przestrzennego obowiązywania planu
miejscowego). Uprawnienie będzie dotyczyło nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację
inwestycji celu publicznego, odnośnie której inwestor zrezygnował z jej realizacji, nie
przewiduje się jej realizacji w ciągu 20 lat (w przypadku inwestycji krajowych, wojewódzkich
oraz powiatowych) albo 10 lat (w przypadku inwestycji gminnych) od dnia wejścia w życie
projektu ustawy, gdy realizacja inwestycji nastąpiła lub nastąpi w innym przebiegu lub
lokalizacji, lub w sytuacji gdy dana nieruchomość jest zbędna do realizacji tej inwestycji.
Uprawnienie będzie również dotyczyło sytuacji, gdy plan miejscowy określa dla
nieruchomości lub jej części sposób zagospodarowania dopuszczający zabudowę
mieszkaniową lub siedliskową, a teren ten nie jest przedmiotem ruchu inwestycyjnego lub
właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości złożył, w formie aktu notarialnego,
oświadczenie o wyrażeniu zgody na podjęcie takiej uchwały. By przedmiotowe uchwały nie
prowadziły do zaburzenia kształtowania przestrzeni, proponuje się obligatoryjne
przeprowadzanie analiz dotyczących wpływu uchwały na ład przestrzenny, walory
architektoniczne i krajobrazowe oraz ekonomiczne przestrzeni, rozwiązania funkcjonalno-
przestrzenne zawarte w planie miejscowym, którego dotyczy, a także na dostęp do
publicznego transportu zbiorowego lub jego funkcjonowanie. Równocześnie proponuje się
wprowadzenie przepisu jednoznacznie zakazującego podjęcia przedmiotowej uchwały w
sytuacji, gdy z analiz wynika, że uchwała będzie skutkowała dysfunkcyjnością planu
miejscowego lub jego części, lub znaczącym zmniejszeniem efektywności rozwiązań
funkcjonalno-przestrzennych, lub miała ona negatywny wpływ na funkcjonowanie
53