Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

finansowego i konstytucyjnego, działających pod auspicjami Marszałka Województwa
Mazowieckiego, zawarte w projekcie poselskim druk nr 2667/VII kadencja.

IV. Proponowane zmiany obejmują następujące kwestie:

1) Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 7 ust. 2 wpłaty wyrównawcze będą
stanowić korektę dochodów jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji będą
ujmowane po stronie dochodów ze znakiem minus. Wpłata nie powinna być traktowana jako
wydatek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tak jak ma to miejsce obecnie. Jest to
bowiem w rzeczywistości nieuzyskany dochód, którego przekazanie do budżetu państwa nie
ma związku z zadaniami danej jednostki samorządu.
Regulacja prawna w obecnym kształcie, nakazująca zaliczać wpłaty janosikowe do
wydatków, prowadzi ponadto do tego, że dane statystyczne, obrazujące sytuację finansową
poszczególnych samorządów, są niezgodne z rzeczywistością i nie odzwierciedlają
prawidłowo stanu finansów samorządowych.

2) Zgodnie z obecnie obowiązującą regułą (art. 7 ust. 3) o przeznaczeniu środków
otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego. Jest to oczywista konsekwencja zasady samodzielności finansowej jednostek
samorządu. Należy jednak odnotować, że wpłaty wyrównawcze – i pochodząca z nich część
równoważąca (regionalna) subwencji ogólnej – nie są przewidzianym konstytucyjnie źródłem
finansowania samorządu. Są one częścią „subwencji ogólnej” wyłącznie z nazwy nadanej im
przez ustawodawcę zwykłego, natomiast nie stanowią subwencji w rozumieniu
konstytucyjnym (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt K 30/04). Tym samym do
części równoważącej (regionalnej) nie odnoszą się w pełni konstytucyjne gwarancje w
zakresie swobody dysponowania subwencją ogólną. Środki pochodzące z wpłat janosikowych
mają charakter wyjątku i – zgodnie z orzecznictwem TK – powinny służyć wyrównaniu, w
niezbędnym zakresie, potencjału finansowego biedniejszych samorządów. Z tego względu nie
wydaje się racjonalne, aby samorządy będące beneficjentami janosikowego korzystały ze
środków wypracowanych przez inne samorządy w sposób całkowicie dowolny, bez
jakichkolwiek ograniczeń. Ustawodawca powinien zagwarantować, że środki te będą
przeznaczone na cele, którym służą, tj. mają przyczyniać się do zwiększenia możliwości
pozyskiwania dochodów przez biedniejsze samorządy w przyszłości. Dlatego proponuje się
(art. 7 ust. 4), aby środki otrzymane z tytułu części równoważącej (regionalnej) subwencji

20
ogólnej były środkami przeznaczonymi wyłącznie na inwestycje w rozumieniu przepisów o
finansach publicznych.

3) Proponowana zmiana art. 19 jest konsekwencją wprowadzenia – w art. 29 ust. 4,
art. 30 ust. 3 i art. 31a ust. 4 – tzw. progów (barier) ostrożnościowych. Jest to – w świetle
orzecznictwa TK – rozwiązanie konieczne dla przywrócenia zgodności ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego z Konstytucją.
Wysokość wpłat janosikowych jest kalkulowana w oparciu o dane finansowe sprzed
dwóch lat. Reguła ta nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Jednak nie
zmienia to faktu, że w okresie dwóch lat sytuacja finansowa samorządu – jak również
sytuacja gospodarcza w całym kraju – może się diametralnie zmienić. W takiej sytuacji
samorząd będący płatnikiem janosikowego jest podwójnie obciążony – po pierwsze,
spadkiem dochodów a po drugie, bardzo wysoką wpłatą, opartą na danych sprzed dwóch lat.
W konsekwencji – co silnie podkreślił Trybunał Konstytucyjny – samorządy, będące
płatnikami janosikowego, powinny być zabezpieczone przed nieprzewidzianymi wahaniami
koniunktury gospodarczej i przed ryzykiem utraty zdolności do wykonywania zadań
publicznych.
Dlatego też w odniesieniu do gmin zaproponowano, że kwota rocznej wpłaty nie może
przekroczyć 15% dochodów podatkowych gminy za rok poprzedzający rok bazowy, a w
przypadku gmin, w których wskaźnik G jest wyższy od 2500% wskaźnika Gg – 25%
dochodów podatkowych gminy za rok poprzedzający rok bazowy (art. 29 ust. 4). Gdy chodzi
o powiaty i województwa, proponuje się, aby kwota rocznej wpłaty nie mogła przekroczyć
25% dochodów podatkowych jednostki samorządu za rok poprzedzający rok bazowy (art. 30
ust. 3 i art. 31a ust. 4).

4) Zmiany art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 5 mają na celu zapewnienie,
że niewykorzystane kwoty wpłat wyrównawczych (tzw. resztówki janosikowego) nie będą –
jak ma to miejsce w obecnym stanie prawnym – trafiały do rezerwy, którą dysponuje minister
właściwy do spraw finansów publicznych (na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1), lecz będą
zwiększały pulę środków rozdzielanych najbiedniejszym gminom wiejskim i miejsko-
wiejskim (tj. gminom wskazanym w art. 21a ust. 1 pkt 3, których dochód na jednego
mieszkańca jest niższy niż 80% średnich dochodów w tego typu gminach w skali krajowej).
Jest to rozwiązanie, które było zaproponowane w sprawozdaniu podkomisji nadzwyczajnej z
dnia 23 lipca 2012 r.

21
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zdaniem TK „jako dysfunkcję mechanizmu
wyrównania poziomego należy wskazać (…) sytuację, w której suma środków
przeznaczonych dla wszystkich gmin – beneficjentów części równoważącej subwencji
ogólnej w sposób stały jest mniejsza niż suma kwot wpłacanych do budżetu państwa przez
gminy – płatników. To może wskazywać, że obowiązkowe wpłaty samorządów w części
gminnej w znaczny sposób przewyższały potrzeby wyrównawcze” (postanowienie
sygnalizacyjne TK o sygn. akt S 1/13).

5) Proponuje się modyfikację zasad rozdziału środków pochodzących z wpłat
wyrównawczych w odniesieniu do powiatów (art. 23a).
Zasadniczą wadą obecnego stanu prawnego jest to, że – z powodu braku powiązania
wysokości dochodów podatkowych, części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej
dla powiatów oraz wpłat wyrównawczych – dochody niektórych beneficjentów janosikowego
w przeliczeniu na mieszkańca są wyższe niż dochody niektórych jednostek dokonujących
wpłat. Ponadto aktualnie płatnicy janosikowego są równocześnie beneficjentami systemu. Do
płatników wraca bowiem ok. 1/3 łącznej kwoty wpłat. Wynika to w dużej mierze z faktu, że
obecne brzmienie art. 23a nie pozwala na obiektywne oszacowanie potrzeb wydatkowych
powiatów. O ile bowiem ust. 5 tego przepisu zapewnia równomierną ocenę potrzeb
wydatkowych miast na prawach powiatu, odwołując się do długości dróg krajowych i
wojewódzkich na ich obszarze, o tyle ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 nakazują zawężenie analizy do
potrzeb powiatów, w których relatywna długość dróg powiatowych przekracza pewien próg
(tj. średnią długość dróg w przeliczeniu na mieszkańca kraju) – zawyżając tym samym
potrzeby wydatkowe tych powiatów w stosunku do pozostałych jednostek.
Dlatego też proponuje się, aby podstawowym czynnikiem decydującym o wysokości
przyznawanej części równoważącej był poziom dochodów podatkowych powiatu. Algorytm
pozwalający na ustalenie wysokości otrzymywanej części równoważącej subwencji powinien
jednak uwzględniać również – po pierwsze – efekty uzupełnienia dochodów przez część
wyrównawczą subwencji ogólnej i – po drugie – szczególne potrzeby wydatkowe powiatów
związane z zarządzaniem drogami powiatowymi oraz (w przypadku miast na prawach
powiatu) drogami krajowymi i wojewódzkimi. Dla określenia wartości wydatków na ten cel
należy oprzeć się na obiektywnych wskaźnikach, ujętych w klasyfikacji budżetowej. W ten
sposób zasady rozdziału janosikowego na poziomie powiatowym będą lepiej odpowiadały
zasadom sprawiedliwości, a także będą lepiej realizowały cel, jakim jest wyrównanie
potencjału finansowego powiatów.

22

6) Proponuje się wprowadzenie nowych reguł rozdzielania kwot, pochodzących z
wpłat wyrównawczych na poziomie wojewódzkim (art. 25a). Rozwiązanie zawarte w
niniejszym projekcie w znacznym zakresie pokrywa się z projektem przygotowanym przez
zespół ekspertów, powołany przez Marszałka Województwa Mazowieckiego (druk nr
2667/VII kadencja).
W obecnym stanie prawnym – obowiązującym tylko do końca 2015 r. (zob. art. 70b) –
część regionalna subwencji ogólnej dla województw jest rozdzielana w oparciu o wysokość
stopy bezrobocia i dochodów podatkowych województwa. Proponuje się, aby w nowym
stanie prawnym część regionalną otrzymywały tylko te województwa, w których wskaźnik
dochodów podatkowych na jednego mieszkańca, skorygowany o dochody z tytułu części
wyrównawczej subwencji ogólnej (Wr), jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych
dla wszystkich województw w kraju (Wwr). W ten sposób dojdzie do ujednolicenia kryteriów
pozwalających na zidentyfikowanie płatników i beneficjentów janosikowego. Jest to
wymaganie płynące z potrzeby wykonania zaleceń Trybunału Konstytucyjnego
przedstawionych w wyroku o sygn. akt K 13/11. W konsekwencji, pochodzącą z
janosikowego część regionalną subwencji ogólnej będą otrzymywały tylko województwa o
relatywnie niższych dochodach podatkowych.

7) Zmiana art. 29 polega – poza „progiem ostrożnościowym”, o którym była mowa
wyżej – na wprowadzeniu przelicznika służącego „urealnieniu” liczby mieszkańców
największych miast.
Potrzeba wprowadzenia ww. rozwiązania wynika z tego, że jednym z głównych
czynników, służących obliczeniu wysokości wpłat wyrównawczych, jest liczba mieszkańców
gminy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 4 ustawy wskaźnik liczby mieszkańców jest ustalany w
oparciu o dane pochodzące z Głównego Urzędu Statystycznego. Tymczasem jest faktem
powszechnie znanym, że w dużych miastach (w szczególności w Warszawie) liczba osób
faktycznie zamieszkujących jest wyższa od, ujmowanej w oficjalnych statystykach, liczby
osób zameldowanych na pobyt stały czy czasowy. Ustawa w obecnie obowiązującym
kształcie nie uwzględnia tej okoliczności, przez co dochodzi do nieuzasadnionego i
sztucznego zawyżania wysokości wpłat wyrównawczych. Dostrzegł to również Trybunał
Konstytucyjny, który w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 26 lutego 2013 r. stwierdził,
że „kryterium liczby mieszkańców nie uwzględnia specyfiki dużych jednostek samorządu
terytorialnego, takich jak Warszawa i Kraków, oraz struktury demograficznej czy

23
sezonowego przypływu ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie czy leczniczo,
na co pozwoliłoby np. ustalenie współczynnika ludnościowego”.
Kierując się powyższymi względami, zaproponowano wprowadzenie do art. 29 ust. 3
tzw. współczynnika ludnościowego – zgodnie z projektem zawartym w sprawozdaniu
podkomisji nadzwyczajnej z dnia 23 lipca 2012 r. W celu obliczenia kwoty rocznej wpłaty
wskaźnik G będzie podlegał podzieleniu przez 1,025 (dla gminy, w której zamieszkuje od 300
do 500 tysięcy mieszkańców), 1,05 (dla gminy, w której zamieszkuje od 500 tysięcy do
miliona mieszkańców) i 1,1 (dla gminy, w której zamieszkuje powyżej miliona
mieszkańców).

8) Zmiana art. 30 polega – poza „progiem ostrożnościowym”, o którym była mowa
wyżej – na zmniejszeniu wysokości wpłat wyrównawczych, do jakich są zobowiązane
powiaty.
W obecnym stanie prawnym na poziomie powiatowym najbardziej widoczna jest
niesprawiedliwość i dysfunkcjonalność systemu wyrównawczego. Świadczą o tym przede
wszystkim dane, zaprezentowane we wnioskach 11 powiatów do Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie o sygn. akt K 33/14. Okazuje się bowiem, że janosikowe jest płacone przez
powiaty, których nie można zaliczyć do najbogatszych w kraju – co więcej, w pewnych
przypadkach płatnikami są powiaty o relatywnie najgorszej sytuacji finansowej. Jest to rażące
naruszenie zasad solidarności i sprawiedliwości społecznej.
Dlatego też bezwzględnie konieczne jest obniżenie wysokości wpłat powiatowych.
Proponuje się, aby obowiązek wpłat janosikowych obciążał powiaty, w których
wskaźnik Pr jest większy od 110% wskaźnika Ppr. Kwota rocznej wpłaty będzie obliczana
przez pomnożenie liczby mieszkańców powiatu przez kwotę wynoszącą:
1) 80% nadwyżki wskaźnika Pr ponad 110% wskaźnika Ppr – dla powiatów, w
których wskaźnik Pr jest nie większy niż 120% wskaźnika Ppr;
2) 8% wskaźnika Ppr, powiększoną o 90% nadwyżki wskaźnika Pr ponad 120%
wskaźnika Ppr – dla powiatów, w których wskaźnik Pr jest większy niż 120% wskaźnika Ppr.

9) Celem art. 31a jest wprowadzenie „progu ostrożnościowego” oraz nowych zasad
obliczania wysokości wpłat wyrównawczych na poziomie wojewódzkim. Obecnie – po
wyroku TK o sygn. akt K 13/11 o niekonstytucyjności art. 25 i 31 – obowiązują w tym
zakresie prowizoryczne reguły, ustalone ustawą nowelizującą z dnia 23 października 2014 r.
(zob. art. 70a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

24