Senacki projekt ustawy zmieniającej ustawę - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawę o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw

– 7 –
podzielił pogląd, że sytuacja prawna takich osób jest odmienna od sytuacji osób, którym
może zostać postawiony zarzut popełnienia przestępstwa, wobec czego także rozwiązania
zwarte w k.p.s.w. i k.p.k. dotyczące tych dwóch kategorii podmiotów wcale nie muszą być
identyczne. Istotne jest jedynie to, ażeby w obu wypadkach zachowany był standard
konstytucyjny wynikający z art. 42 ust. 2.
Niezależnie od tego przewiduje się jednak odesłanie w treści art. 38 § 1 k.p.s.w. do
art. 156 § 5 k.p.k. Odesłanie to będzie miało oczywiście charakter dynamiczny, a więc za
każdym razem rekonstrukcja odpowiedniej normy prawnej na gruncie art. 38 § 1 k.p.s.w.
wymagać będzie sięgnięcia do treści przepisu odniesienia (tj. właśnie art. 156 § 5 k.p.k.)
w jego aktualnym brzmieniu. Proponowany zabieg legislacyjny będzie miał jeden niewątpliwy
walor. Mianowicie: art. 156 § 5 k.p.k. był już dwukrotnie przedmiotem kontroli konstytucyjnej,
w wyniku której jasno określone zostały materialne wymagania, którym winien czynić zadość
przepis poręczający dostęp do materiałów postępowania zebranych w fazie przedsądowej
(zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt K 42/07, a w szczególności wyrok z dnia
20 maja 2014 r., sygn. akt SK 13/13). I jakkolwiek oba wzmiankowane rozstrzygnięcia TK
dotyczyły prawa do obrony w postępowaniu karnym sensu stricto, czyli w postępowaniu
mającym na celu pociągnięcie do odpowiedzialności sprawcy przestępstwa, a nie wykroczenia,
to bezspornie muszą one być brane pod uwagę także przy wykonywaniu wyroku, który zapadł
w sprawie K 19/11. Warto też podnieść, że art. 156 § 5 k.p.k. nie tylko zapewnia możliwość
wglądu do akt postępowania przygotowawczego, lecz precyzuje też, w jakich przypadkach
można takiego prawa odmówić (klauzule generalne odwołujące się do potrzeby „zabezpieczenia
prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa”), oraz jaką formę
powinna przybrać decyzja organu, w którego dyspozycji owe akta się znajdują.
Oznacza to, że po wejściu projektowanej ustawy w życie podejrzany o popełnienie
wykroczenia, zainteresowany wglądem do akt dokumentujących czynności wyjaśniające,
będzie mógł ubiegać się o ich udostępnienie na warunkach uregulowanych w art. 156 § 5
k.p.k., natomiast organ właściwy w tym zakresie władny będzie odmówić zarządzeniem tylko
wtedy, gdy zachodzić będą okoliczności wymienione w tym przepisie.
Dodatkowo w zmienianym art. 38 § 1 k.p.s.w. (art. 1 pkt 2 lit. a projektu) rozszerzono
zakres odesłania na art. 156 § 6 k.p.k. Jakkolwiek bowiem ta jednostka redakcyjna nie była
dotychczas wprost wskazywana w przepisie odsyłającym, to wobec odpowiedniego stosowania
art. 156 § 2 i 3 k.p.k., w których mowa jest o odpłatnym wydawaniu kserokopii dokumentów
– 8 –
oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, nie może budzić wątpliwości konieczność
sięgnięcia do regulacji określających wysokość pobieranych opłat. Stąd też proponowany
zabieg legislacyjny ma charakter wyłącznie czyszczący.
Ponadto w art. 1 pkt 2 lit. b projektowanej ustawy zaproponowano wyraźne przyznanie
uprawnionemu prawa do wywiedzenia zażalenia na zarządzenie o odmowie udostępnienia akt
sprawy (art. 38 § 1a). Środek zaskarżenia będzie w opisywanym wypadku przysługiwał do
sądu i to niezależnie od tego, jaki organ (Policja, inspektor pracy, organ, o którym mowa
w art. 17 § 3 i 4 k.p.s.w. lub prokurator) odmówił zainteresowanemu dostępu do akt.
Poddanie tej kwestii kognicji sądu będzie miało niewątpliwie walor gwarancyjny, szczególnie
że – jak to zostało nadmienione powyżej – odmowa dostępu do akt może być uzasadniona
ziszczeniem się przesłanek, które mają charakter klauzul generalnych.
3.3. Aby zasadniczy cel proponowanej nowelizacji, którym jest realizacja konkluzji
zawartych w orzeczeniu Trybunału, nie został przekreślony w dacie wejścia w życie ustawy
z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. poz. 1247), niezbędna jest również zmiana art. 18 pkt 11 tej ustawy.
Powołany art. 18 pkt 11 nadaje bowiem nowe brzmienie art. 38 § 1 k.p.s.w., ale – z racji
uchwalenia noweli k.p.k. jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie K 19/11 – nie
uwzględnia odesłania do art. 156 § 5. W konsekwencji w art. 2 projektu dokonano stosownej
korekty, z tym że zakresem odesłania objęto już cały art. 156 k.p.k., a więc także jego § 6.

4. Skutki projektowanej ustawy
Projekt wychodzi naprzeciw wnioskom sformułowanym przez TK w wyroku z dnia
3 czerwca 2014 r., a tym samym jego podstawowym skutkiem będzie przywrócenie stanu
konstytucyjności w sferze regulowanej przepisami procedury wykroczeniowej.
Ze względu na rozszerzenie kręgu osób, które mogą korzystać z profesjonalnej pomocy
prawnej, projektowana ustawa może również mieć wpływ na funkcjonowanie wymiaru
sprawiedliwości. M.in. w niektórych wypadkach współpraca osoby podejrzanej o popełnienie
wykroczenia z adwokatem lub radcą prawnym może przyczynić się do odstąpienia przez
organ prowadzący czynności wyjaśniające od sporządzenia i skierowania wniosku o ukaranie
jako niemającego dostatecznych podstaw. W tego typu sytuacjach sądy nie będą zatem musiały
zajmować się sprawami, w których i tak zapewne doszłoby do uniewinnienia obwinionego
lub umorzenia postępowania. Można też przyjąć, iż wprowadzenie czynnika profesjonalnego
– 9 –
na etapie czynności wyjaśniających służyć będzie wymiarowi sprawiedliwości także w tych
przypadkach, w których organ wystąpi jednak z wnioskiem o ukaranie.
Ustawa może przyczynić się do wzrostu zainteresowania usługami świadczonymi przez
adwokatów i radców prawnych.
Skutki finansowe wejścia w życie proponowanych zmian (zwłaszcza tych ujętych w art.
1 pkt 1 i 2 lit. b) są trudne do oszacowania, niemniej należy zastrzec, że ustawa może
spowodować wzrost wydatków budżetu państwa w części 15. Sądy powszechne. Skala tego
wzrostu zależeć będzie, przykładowo, od takich czynników jak liczba decyzji ustanawiających
obrońców w przypadku osób, o których mowa w projektowanym art. 4 § 2 k.p.s.w. oraz
rozstrzygnięć nakładających na Skarb Państwa obowiązek pokrycia kosztów obrony (zob. art.
118 § 2 k.p.s.w. oraz art. 616 § 1 pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 119 k.p.s.w.), liczba odmów
udostępnienia akt i złożonych z tego powodu zażaleń.
Wypada w tym miejscu dodać, że według danych udostępnionych przez Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych dotyczących postępowań prowadzonych w sprawach o wykroczenie,
w 2013 r. Policja skierowała do sądu 369.949 wniosków o ukaranie (na 6.870.558 wykrytych
wykroczeń), a w okresie 1.01.2015 – 31.10.2015 odpowiednio 382.654 (na ogólną liczbę
6.807.558 wykrytych wykroczeń). W przypadku straży gminnych i miejskich rok 2013
zamknął się liczbą 153.883 wniosków (przy 3.051.161 wykroczeniach odnotowanych przez te
służby).
Można też wspomnieć, że obecnie obowiązującą stawką minimalną za obronę przed
sądem rejonowym w postępowaniu w sprawach o wykroczenia jest stawka w kwocie 180 zł
(§ 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.
w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz. U. z 2013 r. poz. 461), przy czym
koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują opłatę
w wysokości nie wyższej niż 150% tej stawki oraz niezbędne, udokumentowane wydatki
adwokata (§ 19). Co oczywiste, obowiązujące regulacje nie przewidują stawki minimalnej
za udział obrońcy w postępowaniu w sprawach o wykroczenie jeszcze przed wniesieniem
wniosku o ukaranie. W związku z tym jej określenie będzie kolejną determinantą mającą
wpływ na obciążenie Skarbu Państwa z tego tytułu.

– 10 –
Projektowane przepisy nie będą miały natomiast żadnego wpływu na budżety pozostałych
jednostek sektora finansów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

5. Konsultacje
Projekt został przesłany do zaopiniowania następującym podmiotom: Ministrowi Spraw
Wewnętrznych, Ministrowi Sprawiedliwości, Ministrowi Finansów, Sądowi Najwyższemu,
Krajowej Radzie Sądownictwa, Prokuratorowi Generalnemu, Krajowej Radzie Prokuratury,
Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Radców Prawnych, Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa, Stowarzyszeniu Prokuratorów Rzeczypospolitej Polskiej, Stowarzyszeniu
Sędziów Polskich „Iustitia” i Stowarzyszeniu Sędziów THEMIS, a ponadto Ogólnopolskiemu
Stowarzyszeniu Referendarzy Sądowych, Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu Asystentów
Sędziów oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Krajowa Rada Sądownictwa, Prokurator Generalny, Krajowa Rada Prokuratury oraz
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowali, że nie zgłaszają uwag do przekazanego
im przedłożenia.
Minister Sprawiedliwości poniósł, że sformułowanie „osoba podejrzana o popełnienie
wykroczenia, w stosunku do której podjęto czynności wyjaśniające” nie jest precyzyjne, gdyż
nie uwzględnia przesłanki materialnej związanej z ustaleniem, że zgromadzony w danej
sprawie materiał dowodowy jest tego rodzaju, iż uzasadnia dostateczne podejrzenie, że czyn
będący wykroczeniem popełniła określona osoba. Dlatego też Minister zaproponował nadanie
innego brzmienia projektowanemu art. 4 § 2 zdanie pierwsze k.p.s.w., przy czym jako wzór
w tym zakresie wskazał art. 313 § 1 k.p.k. W opinii Ministra Sprawiedliwości znalazła się
również sugestia uzupełnienia treści art. 38 § 1 k.p.s.w. o odesłanie do odpowiedniego
stosowania przepisów wydanych na podstawie art. 156 § 6 k.p.k. (kwestia wysokości opłat za
wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy). Poza tym
Minister wyraził wątpliwość co do tego, czy odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 159
k.p.k. jest wystarczające dla uznania, że osoba podejrzana o popełnienie wykroczenia, wobec
której jeszcze nie skierowano wniosku o ukaranie i która tym samym nie korzysta jeszcze ze
statusu strony, może zaskarżyć w drodze zażalenia odmowę udostępnienia akt sprawy.
Z kolei Sąd Najwyższy podkreślił, że w jego orzecznictwie pojęcie „odpowiedzialności
karnej” utożsamiane jest wyłącznie z odpowiedzialnością za przestępstwo lub przestępstwo
skarbowe. Niezależnie od tego Sąd Najwyższy stwierdził, że projektowane rozwiązania nie
– 11 –
obejmują koniecznego elementu, jakim jest regulacja odnośnie do formy ustanowienia obrońcy
w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach o wykroczenia.
Minister Spraw Wewnętrznych opowiedział się w opinii pisemnej za zastosowaniem
w treści zmienianego przepisu formuły, którą posługuje się art. 54 § 6 k.p.s.w. i do której
Trybunał nawiązał w sentencji swego orzeczenia, tj. „osoba, co do której istnieje uzasadniona
podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie” (zamiast „osoba podejrzana
o popełnienie wykroczenia” – art. 4 § 2). Wskazał również, że prawo wglądu do akt czynności
wyjaśniających powinno zostać wyartykułowane w innej jednostce redakcyjnej niż art. 38 § 1
k.p.s.w., albowiem ten ostatni przepis dotyczy – zdaniem Ministra – czynności procesowych
prowadzonych w postępowaniach w sprawach o wykroczenia na etapie postępowania przed
sądem. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił też uwagę na lukę w projektowanej regulacji
w zakresie odpłatności za uwierzytelnione odpisy i kopie wydawane z akt sprawy oraz na
konieczność uzupełnienia rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.
w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Pozostałe podmioty nie wypowiedziały się na temat proponowanej nowelizacji.
W trakcie I czytania projektu przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości podtrzymał
uwagi przedstawione na piśmie. Zastrzeżenia Ministra Spraw Wewnętrznych zostały z kolei
podtrzymane w opinii ustnej wygłoszonej przez przedstawiciela Komendy Głównej Policji.
Obradujące wspólnie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisja
Ustawodawcza zdecydowały się na wprowadzenie czterech poprawek. Dokonana modyfikacja
projektu czyni zadość sugestiom płynącym z opinii Ministra Sprawiedliwości, a także uwadze
Sądu Najwyższego odnoszącej się do sposobu nawiązania stosunku obrończego.

6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.