Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE

Projektowana ustawa dotycząca zmiany ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.
o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw,
ma na celu skorelowanie regulacji odnoszących się do funkcjonowania państwa w warunkach
zagrożenia wojennego z przyjętą przez Sejm w dniu 21 czerwca 2013 r. zasadniczą reformą
systemu kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi. Projekt ten wychodzi jednocześnie
naprzeciw złożonej przez Ministra Obrony Narodowej i Szefa Biura Bezpieczeństwa
Narodowego, w toku prac parlamentarnych nad systemem kierowania i dowodzenia Siłami
Zbrojnymi przy ustawie o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz
niektórych innych ustaw, deklaracji przygotowania inicjatywy legislacyjnej, zmierzającej do
dokonania w tym obszarze funkcjonowania państwa niezbędnych uzupełnień.

Pierwszą ze zmian proponowanych w ustawie jest propozycja określenia ram
czasowych obowiązywania „czasu wojny” na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W polskim prawodawstwie pojęcie „czas wojny” występuje w około 40 ustawach oraz
w 70 rozporządzeniach. Warto podkreślić, że ustawy te dotyczą wielu obszarów działalności
państwa. Odnoszą się bowiem nie tylko do działalności organów administracji publicznej, ale
również do przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych
oraz osób fizycznych.
Jako przykład tego rodzaju regulacji należy wskazać przede wszystkim przepisy
zawarte w art. 134 ust. 4 oraz w art. 175 ust. 2 Konstytucji RP, które warunkują konieczność
mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz możliwość ustanowienia sądów
wyjątkowych i trybu doraźnego od zaistnienia „czasu wojny”, czy też przepisy ustawy
o powszechnym obowiązku obrony RP, przewidujące na „czas wojny” włączenie Służby
Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego w skład Sił Zbrojnych, jak
również szczególne zasady pełnienia służby wojskowej i szczególny charakter świadczeń na
rzecz obrony.

Regulacje dotyczące „czasu wojny” budzą szereg wątpliwości interpretacyjnych,
szczególnie w zakresie przedziału czasowego, w którym powinny one obowiązywać.
Wpływa to w niekorzystny sposób na praktyczne ich stosowanie, co uzewnętrzniło się
podczas ćwiczeń dotyczących kierowania państwem w sytuacjach szczególnego zagrożenia.
2

Analiza prawna poruszonego problemu jednoznacznie wskazuje, że pojecie „czas
wojny” nie jest tożsame zarówno z terminem „stan wojny” (art. 116 Konstytucji RP) jak
i z terminem „stan wojenny” (art. 229 Konstytucji RP).

„Czas wojny” to termin odnoszący się zasadniczo do czasu rzeczywistych działań
wojennych (konfliktu zbrojnego na dużą skalę prowadzonego na terytorium naszego
państwa). Jednocześnie jest to pojęcie ustawowe warunkujące stosowanie określonych
mechanizmów prawnych, niezwykle istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa,
ale także wolności, praw i obowiązków obywateli. W praktyce może to rodzić szereg
problemów decyzyjnych, gdyż trudno jednoznacznie stwierdzić, w którym dokładnie
momencie mamy do czynienia z początkiem i końcem „czasu wojny”. W konsekwencji,
istnieje potrzeba precyzyjnego określenia, co w praktyce oznacza termin „czas wojny”,
bowiem ma to fundamentalne znaczenie w przypadku konieczności podwyższenia gotowości
obronnej państwa i prowadzenia wojny oraz realizacji kompetencji poszczególnych organów
państwa, a także ochrony praw oraz realizacji obowiązków obywateli.
Biorąc za podstawę treść art. 126 ust. 2 Konstytucji, wyrażającą ustrojową funkcję
Prezydenta RP jako strażnika suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności
i niepodzielności jego terytorium, w projekcie przewiduje się, że Prezydent RP, na wniosek
Rady Ministrów, będzie postanawiał o dniu rozpoczęcia i dniu zakończenia „czasu wojny”
(dodawany art. 4a ust. 1 pkt 4a w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP). Przewiduje
się, że przesłanką wydania postanowienia o dniu rozpoczęcia „czasu wojny” będzie zbrojna
napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie tego przepisu pozwoli
w sposób precyzyjny wskazać przedział czasowy, w którym do podwyższenia gotowości
obronnej państwa oraz realizacji kompetencji poszczególnych organów, a także
egzekwowania praw i obowiązków obywateli związanych z obroną państwa (art. 85 ust. 1
Konstytucji RP) będą stosowane przepisy mające obowiązywać w „czasie wojny”.

W projekcie przewiduje się, że wyżej wymienione postanowienia Prezydenta RP
podlegałyby niezwłocznemu ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie bowiem z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w Dzienniku Ustaw ogłasza się
akty prawne dotyczące w szczególności stanu wojny i zawarcia pokoju, powszechnej lub
częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej (art. 9 ust.
2 ustawy). Postanowienie Prezydenta RP o dniu, w którym rozpoczyna się czas wojny na
terytorium RP, a także postanowienie o dniu, w którym czas wojny się kończy – jako
dotyczące tej samej materii – powinno być ogłaszane również w Dzienniku Ustaw. Należy


3

dodać, że wprowadzenie takiej regulacji w ustawie o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne w świetle art. 9 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym
w Dzienniku Ustaw ogłasza się także inne akty prawne, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.
Ponadto, w art. 4a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, proponuje się dodać
przepis (ust. 1 pkt 4b) uprawniający Prezydenta RP do kierowania obroną państwa z chwilą
mianowania i przejęcia dowodzenia przez Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, podległego
bezpośrednio Prezydentowi RP.
Rozwiązanie to w sposób logiczny wiąże kompetencje Prezydenta RP dotyczące
kierowania obroną państwa z możliwością ich realizacji, które zapewnia mu Naczelny
Dowódca Sił Zbrojnych, będący w istocie organem wykonawczym Prezydenta RP w tym
obszarze.
Druga zmiana zawarta w art. 4a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP
(dodawany ust. 1b) ma na celu umożliwienie Prezydentowi RP korzystania z pomocy
kompetentnego organu, który będzie mu doradzał w procesie kierowania obroną państwa.
Przewiduje się, że organem tym będzie Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Powyższe rozwiązania zapewnią jednolity model kierowania przez Prezydenta RP
obroną państwa, realizowany we współdziałaniu z Radą Ministrów, niezależnie od tego czy
kierowanie to będzie realizowane w warunkach stanu wojennego, czy też bez jego
wprowadzenia.
W projekcie proponuje się uzupełnienie treści art. 5 ustawy o powszechnym
obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określającego sposób sprawowania przez
Prezydenta RP zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi o kompetencje w zakresie
zatwierdzania, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, w drodze postanowienia,
narodowych planów użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa oraz organizacji i zasad
funkcjonowania wojennego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi. Są to podstawy
rozstrzygnięć przygotowywanych już w czasie pokoju, a warunkujących realizację
kompetencji Prezydenta RP w zakresie kierowania obroną państwa. Skoro bowiem organ ten
posiada takie uprawnienia to w konsekwencji powinien mieć wpływ na treść najważniejszych
dokumentów dotyczących obrony państwa i użycia Sił Zbrojnych.

Projekt zawiera także propozycję dookreślenia (poprzez dodanie art. 5a w ustawie
o powszechnym obowiązku obrony RP) prawnej pozycji osoby wskazanej przez Prezydenta
RP (na wniosek Prezesa Rady Ministrów) przewidzianej do mianowania na stanowisko
Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Zakłada się, że osoba ta będzie przygotowywana do


4

realizacji zadań wynikających z kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.
Jednocześnie – wychodząc naprzeciw postulatom zgłaszanym podczas prac parlamentarnych
nad ustawą reformującą system kierowania i dowodzenia w Siłach Zbrojnych - proponuje się,
aby osoba ta wykonywała czynności związane z przygotowywaniem się do pełnienia tej
funkcji do czasu mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (niezależnie, czy zostanie
mianowana ta, czy też inna osoba) albo wskazania (w takim samym trybie) innej osoby
przewidzianej do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.
Przewiduje się, że przygotowania te powinny obejmować w szczególności udział
w najważniejszych przedsięwzięciach związanych obroną państwa, tj.: strategicznych grach
i ćwiczeniach obronnych, planowaniu użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa oraz
w przygotowywaniu wojennego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi.
Ponadto proponuje się, aby Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określiła
właściwe podmioty i ich zadania w zakresie przygotowania osoby wskazanej przez
Prezydenta RP do mianowania na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, a także sposób jej
udziału w tych przygotowaniach. Rada Ministrów określając właściwe podmioty powinna
kierować się przesłanką, iż mają to być organy i instytucje realizujące zadania związane
z przygotowaniem państwa do obrony i zapewniające warunki do jej prowadzenia.
W procesie przygotowania osoby przewidzianej na stanowisko Naczelnego Dowódcy
powinny zatem uczestniczyć, oprócz Ministra Obrony Narodowej i podległych mu organów
wojskowych, również inne podmioty właściwe w sprawach przygotowań obronnych
(transportu, łączności, zdrowia, stanowisk kierowania na potrzeby obronne państwa). Ich
zadaniem powinno być w szczególności zapoznanie osoby przygotowywanej
z odpowiednimi dokumentami i procedurami odnoszącymi się do problematyki związanej
z przygotowaniami obronnymi i obroną państwa oraz zagwarantowanie jej udziału
w przedsięwzięciach dotyczących przygotowania państwa do obrony (w tym w ćwiczeniach
obronnych).

Określenie sposobu udziału tej osoby w przygotowaniach powinno obejmować
w szczególności uczestnictwo we wspomnianych wyżej przedsięwzięciach związanych
z obroną państwa, w tym występowanie podczas strategicznych gier i ćwiczeń obronnych
w roli Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, jak też uczestniczenie w planowaniu użycia Sił
Zbrojnych do obrony państwa oraz w przygotowywaniu wojennego systemu dowodzenia
Siłami Zbrojnymi. Osoba ta powinna zapoznawać się z w/w dokumentami i procedurami,
mieć możliwość wyrażanie o nich opinii, w tym przedstawiania ewentualnych propozycji ich
zmian.


5

Rada Ministrów powinna także uwzględnić w rozporządzeniu potrzebę zapewnienia
przez wskazane podmioty warunków (technicznych i organizacyjnych) przygotowania tej
osoby do realizacji pozostałych zadań wynikających z kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił
Zbrojnych.
Przewiduje się również doprecyzowanie treści art. 11b ust. 2 pkt 1, określającego
zakres działania Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych poprzez wskazanie,
że planowanie, organizowanie i prowadzenie operacji w ramach użycia Sił Zbrojnych będzie
realizowane przez ten organ jedynie do czasu przejęcia dowodzenia przez Naczelnego
Dowódcę Sił Zbrojnych.
Kolejne zmiany w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP są konsekwencją
proponowanego określenia obowiązywania „czasu wojny” i zmierzają do ujednolicenia
stosowanych w tym zakresie pojęć (art. 109a ust. 4 i 6 oraz art. 110).
Proponuje się również uchylenie w tej ustawie ust. 1 w art. 247, stanowiącego, że
„w czasie obowiązywania stanu wojennego stosuje się w zakresie obowiązku służby
wojskowej, służby w obronie cywilnej i służby w jednostkach zmilitaryzowanych oraz
świadczeń na rzecz obrony przepisy obowiązujące w czasie wojny, jeżeli Prezydent
wprowadzając stan wojenny nie postanowi inaczej”. Przepis ten w praktyce pozwala na
stosowanie w czasie stanu wojennego niektórych (bardzo istotnych z punktu widzenia
obywateli) przepisów mających obowiązywać w czasie wojny. W sytuacji, gdy Prezydent RP
w czasie stanu wojennego, w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
określi (zgodnie z dodawanym art. 4a ust. 1 pkt 4a) dzień, w którym rozpocznie się czas
wojny, od tego dnia będą obowiązywać przepisy odnoszące się do czasu wojny.
W konsekwencji nie ma potrzeby, aby obowiązywała regulacja zawarta w art. 247 ust. 1.
Innym argumentem przemawiającym za rezygnacją z tego przepisu jest okoliczność, że stan
wojenny może zostać wprowadzony w przypadku udzielenia przez Polskę pomocy w ramach
sojuszu wojskowego. Wówczas z mocy prawa obowiązywałyby przepisy odnoszące się do
czasu wojny (chyba że Prezydent RP postanowi inaczej).
W projekcie proponuje się także dokonanie zmiany ustaw: o Policji, o Straży
Granicznej i o Służbie Więziennej, które mają na celu zastąpienie terminu „wybuch wojny”
pojęciem „czas wojny” (dzień rozpoczęcia i zakończenia będzie określał Prezydent RP na
podstawie dodawanego art. 4a ust. 1 pkt 4a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP).
Następne zmiany dotyczą ustawy o stanie wojennym oraz o kompetencjach
Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom
Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwsza z nich polega na skreśleniu ust. 1 w art. 10, co jest