Senacki projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

– 3 – 
(i stażu  pracy).  Od  1  lipca  2000  r.  obowiązywał  przepis  art.  103  ust.  2a  wprowadzający,  w 
celu realizacji prawa do emerytury, obowiązek uprzedniego rozwiązania stosunku pracy. Ten 
ostatni  przepis  został  uchylony  z  dniem  8  stycznia  2009  r.,  jednak  identyczną  normę 
wprowadzono ponownie od 1 stycznia 2011 r. w postaci art. 103a, przy czym art. 28 ustawy 
nowelizującej  nakazał  jej  stosowanie  także  do  osób,  które  na  emeryturę  przeszły  już 
wcześniej  (kiedy  obowiązku  rozwiązania  stosunku  pracy  nie  było).  Przepisy  nie  wyłączają 
możliwości  łączenia  emerytury  z  dochodami  z  pracy  zarobkowej,  lecz  uzależniają  wypłatę 
emerytury  od  rozwiązania  stosunku  pracy  z  pracodawcą,  u  którego  dana  osoba  była 
zatrudniona bezpośrednio przed złożeniem wniosku o emeryturę. 
Reasumując,  art.  103a  nie  jest  przepisem  ustalającym  zasady  łączenia  prawa  do 
emerytury z zarobkiem, lecz przepisem uniemożliwiającym  realizację  tego  prawa  do  czasu 
rozwiązania  stosunku  pracy,  konstruuje  zatem  treść  ryzyka  emerytalnego,  jako  prawo  do 
odejścia z rynku pracy i uzyskania świadczenia emerytalnego. Określa on zasady powstania 
prawa do świadczenia. 
Z art. 2 Konstytucji,  statuującego  zasadę  państwa  prawnego,  wynika  szczegółowa 
zasada  ochrony  zaufania  do  państwa  i  stanowionego  przez  państwo  prawa.  W  wyroku 
z 1992 r.  TK  stwierdził,  że  „Zasada  zaufania  jest  wiodącą  podstawą  stosunku 
ubezpieczeniowego,  opiera  się  on  bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na 
przeświadczeniu  ubezpieczonego,  że  po  spełnieniu  określonych  warunków  (pracy,  składki) 
i po  upływie  określonego  czasu  (osiągnięcia  wymaganego  wieku)  lub  zaistnieniu  innego 
ryzyka ubezpieczeniowego (inwalidztwa) ubezpieczony  otrzyma  określone  świadczenia  - 
przy  czym  tym  większe  zasadniczo  im  większy  wysiłek  pracy  -  upraszczając  -  weźmie  na 
siebie. Stąd system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej, rządzącej 
się zasadą pacta sunt servanda”. TK dodał też, że „Przestrzeganie zasady zaufania obywateli 
do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, «w której 
ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły 
już zastosowane jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów». Zasada ta nabiera 
szczególnej  wagi,  gdy  nowelizowane  przepisy  normują  sytuację  emerytów,  a  więc  osób 
o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji”. „Rozwiązanie przyjęte przez 
ustawodawcę  w  art.  28  (…)  spowodowało,  że  osoby,  które  już  skutecznie  nabyły 
i zrealizowały  prawo  do  emerytury  w  okresie  od  8  stycznia  2009  r.  do  31  grudnia  2010  r. 
musiały (…) poddać się nowej, mniej korzystnej dla nich treści ryzyka emerytalnego. Innymi 
słowy,  ubezpieczeni,  którzy  prawo  do  emerytury  uzyskali  po  spełnieniu  jedynie  warunku 
– 4 – 
osiągnięcia  wieku  (oraz  odpowiedniego  stażu  ubezpieczeniowego),  musieli  ponownie 
zrealizować  swoje  prawo  do  emerytury  według  nowej  treści  ryzyka,  czyli  spełnić  także 
warunek rozwiązania stosunku pracy, aby emeryturę nadal pobierać od 1 października 2011 r. 
Oznaczało to dla nich, że - chcąc nadal pracować i jednocześnie pobierać emeryturę - musiały 
rozwiązać  stosunek  pracy  i  raz  jeszcze  go  nawiązać  -  oczywiście,  jeśli  znalazły  nowego 
pracodawcę  albo  dotychczasowy  zgodził  się  ponownie  je  zatrudnić”.  Choć  ustawodawca 
uzasadniał takie rozwiązanie koniecznością odzyskania miejsc pracy, to jednak nie zakazał 
emerytom  pracy  w  ogóle,  a  tylko  rozwiązanie  stosunku  pracy,  z  możliwością  zawarcia  go 
ponownie.  Ponadto,  nawet  jeśli  pracodawca  nie  zatrudni  tego  emeryta,  nie  oznacza  to,  że 
zatrudni  kogokolwiek.  Poza  tym,  choć  z  art.  65  ust.  5  Konstytucji  wynika  obowiązek 
zwalczania  bezrobocia,  a  z  art.  67  prawo  obywateli  do  zabezpieczenia  społecznego,  to  nie 
można jednak uznawać wysyłania obywateli na emeryturę za dopuszczalną przez Konstytucję 
formę zwalczania bezrobocia. Oba prawa są niezależne od siebie. 
TK wziął też pod uwagę to, że gdyby w momencie przejścia na emeryturę osoby, które 
nabyły i zrealizowały prawo do emerytury od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. (kiedy 
obwiązek rozwiązania stosunku pracy nie obowiązywał) wiedziały, iż będą musiały przerwać 
zatrudnienie,  aby  uzyskać  świadczenie  emerytalne,  to  w  chwili  osiągnięcia  wieku 
emerytalnego  zrezygnowałyby  ze  złożenia  wniosku  o  ustalenie prawa do emerytury 
i kontynuowałyby  zatrudnienie.  Korzystniejsze  dla  nich  byłoby  bowiem  uzyskiwanie 
wysokiego dochodu ze stosunku pracy niż dużo mniejszego świadczenia  emerytalnego. Co 
więcej - późniejsze złożenie wniosku o ustalenie prawa do emerytury oznaczałoby dla nich 
wyższe  świadczenie  emerytalne  -  jak wiadomo, w zreformowanym systemie emerytalnym 
wysokość  świadczenia  jest  zależna,  poza  wysokością  składek  zgromadzonych  na  koncie 
ubezpieczonego,  od  długości  aktywności  zawodowej.  Im  później  pracownik  zdecyduje  się 
przejść  na  emeryturę,  tym  będzie  ona  wyższa,  bo  składki  będą  podzielone  przez  mniejszą 
liczbę  miesięcy  hipotetycznego  dalszego  trwania  życia  ubezpieczonego.  Zatem,  gdyby 
wiedzieli, że nastąpi zmiana stanu prawnego, uzależniająca realizację prawa do świadczenia 
emerytalnego  od  uprzedniego  rozwiązania  stosunku  pracy,  ich  decyzja  mogła  być  inna,  bo 
z perspektywy  dokonanej  nowelizacji  ustawy  i  objęcia  nią  także  tych  osób,  okazała  się  dla 
nich niekorzystna. Decyzja o przejściu na emeryturę jest podejmowana przez ubezpieczonego 
raz  na  całe  życie.  Znając  warunki,  jakie  będzie  musiał  spełnić,  aby  zrealizować  nabyte 
prawo - w tym wypadku rozwiązanie stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą - ma on 
szansę  się  do  nich  przygotować.  Może  zatem  odpowiednio  ułożyć  stosunki  ze  swoim 
– 5 – 
dotychczasowym pracodawcą, ewentualnie poszukać pracodawcy, który zgodzi się rozwiązać 
z  nim  stosunek  pracy,  po  czym  ponownie  go  nawiązać.  Pewnej  grupie  emerytów 
ustawodawca tą możliwość odebrał. 
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym 
Choć  część  emerytów  już  obecnie  dochodzi  prawa  do  zawieszonych  świadczeń  przed 
sądem  lub  przed  organami  ZUS,  w  szczególności  po  korzystnym  dla  nich  wyroku  TK, 
postępowania te nie zawsze są skuteczne. Z informacji przedstawionych przez ZUS wynika, 
że Zakład nie wypłaca świadczeń sprzed dnia złożenia wniosku o „odwieszenie” wypłacania 
świadczeń, ani odsetek. Proponowana ustawa przewiduje możliwość złożenia przez emeryta 
wniosku o wypłatę  świadczeń,  wraz  z  odsetkami,  za  cały  okres,  w  którym  były  one 
zawieszone na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. 
Projekt  przewiduje  też  wyraźnie,  że  jeśli  emeryt  uzyskał  już  część  lub  całość 
zawieszonych  świadczeń,  na  podstawie  dotychczasowych  przepisów stosowanych z 
uwzględnieniem wyroku TK, to w tym zakresie nie będzie mógł dochodzić już świadczeń na 
podstawie proponowanej ustawy. 
Wyjaśnienia  wymaga,  iż  zdecydowano  się  na  uzupełnienie  stosownymi  przepisami 
ustawy z 2010 r., a nie na wydanie nowej ustawy,  gdyż  zakwestionowany  przepis  (art.  28) 
został „obudowany” wyrokiem TK i w praktyce orzeczniczej sądów jest, z uwzględnieniem 
wyroku  TK,  podstawą  rozstrzygnięć.  Ponadto,  TK  rozpoznawał  wniosek  o  zbadanie 
zgodności  tego  przepisu  z  Konstytucją,  tak  jakby  ten  przepis  nadal  obowiązywał  -  nie 
skorzystał  z  art.  39  ust.  3  ustawy  o  Trybunale  Konstytucyjnym,  co  oznacza,  że  nie  było 
przesłanki  umorzenia,  o  której  mowa  w  art.  39  ust.  1  pkt  3  ustawy  o  TK.  Zatem  w 
zakwestionowanym zakresie przepis nie utracił  mocy  obowiązującej  przed wydaniem 
orzeczenia  przez  Trybunał.  W  konsekwencji  proponowany  przepis,  stanowiący  ustawowe 
uzupełnienie stanu normatywnego (art. 28 oraz wyrok TK), jest zamieszczony w sąsiedztwie 
zakwestionowanego przepisu. Tym nie mniej dopuszczalna  byłaby  też  technika  legislacyjna 
polegająca na uchwaleniu, w celu wykonania wyroku, ustawy nowej („nie-nowelizującej”). 
4. Konsultacje 
Pisma w sprawie projektu przedstawili: Minister  Pracy  i  Polityki  Społecznej,  Minister 
Sprawiedliwości,  Zakład  Ubezpieczeń  Społecznych,  Sąd  Najwyższy oraz Polski  Związek 
Emerytów, Rencistów i Inwalidów. Wszyscy poparli ideę projektu, przy czym strona rządowa 
– 6 – 
zawróciła uwagę na to, iż Rząd przygotowuje własny projekt w tej sprawie. Ponadto, ZUS 
zwrócił  uwagę,  że  projekt  nie  zawiera przepisów proceduralnych oraz przepisów 
określających  wysokość  zaległych  świadczeń.  Przyjęto  jednak,  że  zaległe  świadczenia 
powinny być wypłacone w takiej wysokości, w jakiej byłyby wypłacone, gdyby nie doszło do 
uchwalenia zakwestionowanej przez TK  normy  oraz według obowiązującej procedury.  ZUS 
miał  też  „wątpliwości,  jakie  przepisy  określone  zostały  w  ust.  2  projektowanego  przepisu, 
jako  przepisy  «dotychczasowe»,  a  tym  samym,  jakie  przepisy  tracą  moc  prawną  z  chwilą 
wejścia  w  życie  tej  ustawy”.  Należy  stwierdzić,  że  pewna  norma  (nie  przepis  w  całości) 
utraciła  moc  z  chwilą  ogłoszenia  wyroku  TK.  Uchwalenie  projektowanej  ustawy  nie 
spowoduje  utraty  mocy  przez  jakąś  kolejną  normę  lub  przepis;  spowoduje  tylko  dodanie 
nowej  normy.  Stąd  określenie  „przepisy  dotychczasowe”  należy  rozumieć,  jako  przepisy 
obowiązujące  przed  dniem  wejścia  w  życie  proponowanego  przepisu,  czyli  z  wyłączeniem 
owego przepisu. W konsekwencji, jeżeli emeryt uzyskał wszelkie zaległe świadczenia, wraz 
z odsetkami,  jeszcze  przed  wejściem  w  życie  proponowanej  ustawy  (na  podstawie 
dotychczasowych  przepisów  stosowanych  przez  ZUS  lub  sądy  z  uwzględnieniem  wyroku 
TK),  to  na  podstawie  uchwalonej  ustawy  już  ich  nie  otrzyma.  Jeżeli  na  podstawie 
dotychczasowych  przepisów  otrzymał  zaległe  świadczenie, bez odsetek, to na podstawie 
proponowanego przepisu otrzyma tylko odsetki. Jeżeli dotychczas nic nie otrzymał (bo np. o 
nic nie wystąpił, albo wystąpił lecz ZUS lub sąd mu odmówił) to otrzyma całość zaległych 
świadczeń.  Sąd  Najwyższy  zwrócił  uwagę  na  wątpliwości  interpretacyjne,  które  mogą 
wyniknąć ze zbyt dosłownego przejęcia do projektu fragmentu z uzasadnienia wyroku TK. 
Podobne  zastrzeżenia  miało  wiele  osób  przedstawiających  opinię  w  trybie  art.  79a  ust.  2 
Regulaminu  Senatu  (konsultacje  społeczne).  W  związku  z  tym  zmodyfikowano  przepis 
zgodnie z propozycją Sądu. 
Pozostałe  podmioty  poproszone  o  opinię,  tj.  Minister Finansów,  Rzecznik 
Ubezpieczonych,  Naczelna Rada  Adwokacka i Krajowa Rada  Radców Prawnych, nie 
przedstawiły odpowiedzi. 
5. Skutki projektowanej ustawy 
Skutkiem ustawy będzie  konieczność  wypłacenia  emerytom  zaległych  świadczeń. 
Według informacji przedstawionej przez ZUS będzie to kwota 971,1 mln złotych. 
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej 
Przedmiot projektu nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.