Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu

Warszawa, 20 czerwca 2013 r.
BAS-WAPEiM-1590/13



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej




Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej komisyjnego projektu
ustawy o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Stanisława Prządka)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r., poz. 32
ze zm.) sporządza się następującą opinię:




1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje nowelizację ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o
Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zmianami; dalej:
ustawa).
Proponowana nowelizacja polega na wprowadzeniu do ustawy zmian
dotyczących Straży Marszałkowskiej. W projekcie m.in. dodano art. 127a, w
którym zawarto przepisy odnoszące się do wymagań ustanowionych dla
strażników Straży Marszałkowskiej.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Odnosząc się do treści projektu ustawy należy wskazać art. 45 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), ustanawiający swobodę przepływu
pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, oraz interpretujące ten przepis
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej
Trybunałem). Artykuł 45 TfUE jest odpowiednikiem dawnego art. 39 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), a zatem należy uwzględnić
również orzecznictwo Trybunału na gruncie TWE.
Przepis art. 45 TfUE (dawny art. 39 TWE) ustanawia zasadę swobody
przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej. Treścią tej swobody jest
zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między
pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i
innych warunków pracy (art. 45 ust. 1 TfUE). Jednak postanowienia art. 45 nie
mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej (art. 45 ust. 4
TfUE). Wyłączenie zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność
państwową ma charakter wyjątku, nie można więc traktować go rozszerzająco.
Jego treść, wraz z pojęciem „administracja publiczna”, jest przedmiotem
orzecznictwa Trybunału, również na gruncie dawnego TWE.Trybunał
stwierdził, że pojęcie służby publicznej w rozumieniu przepisów traktatu należy
interpretować i stosować jednolicie w całej Wspólnocie (obecnie Unii) i w
związku z tym nie może być w pełni pozostawione uznaniu państw
członkowskich.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, obecny art. 45 ust. 4 TfUE (dawny
art. 39 TWE) będzie miał zastosowanie tylko do stanowisk, których
sprawowanie zakłada bezpośredni lub pośredni udział w wykonywaniu władzy
powierzonej przez prawo publiczne oraz dotyczy wykonywania obowiązków,
których celem jest zabezpieczenie interesu ogólnego państwa albo innych władz
publicznych. Sprawowanie takiego stanowiska wymaga więc istnienia
szczególnych relacji zależności między osobą je sprawującą a państwem, oraz
zakłada istnienie praw i obowiązków wynikających z więzów przynależności
państwowej.
Dodatkową wskazówką interpretacyjną może być treść komunikatu
Komisji z 13 lipca 2010 r. do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Potwierdzenie
zasady swobodnego przepływu pracowników: prawa oraz główne zmiany
(KOM(2010) 373 wersja ostateczna). Komisja uważa, że wyjątek dotyczący
administracji publicznej odnosi się przede wszystkim do sił zbrojnych, policji,
wymiaru sprawiedliwości, administracji skarbowej oraz dyplomacji. Może
odnosić się do stanowisk w administracji publicznej szczebla centralnego lub
lokalnego, których sprawowanie zakłada wykonywanie władzy państwowej, w
związku z procesem tworzenia lub stosowania prawa oraz nadzoru nad
jednostkami podporządkowanymi.



1 Zob. m.in. wyrok Trybunału z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79 Komisja przeciwko Belgii, ECR 1980, str.
3881, pkt 10, 12, 18 i 19, wyrok Trybunału z 16 czerwca 1987 r. w sprawie 225/85 Komisja przeciwko Włochom,
ECR 1987, str. 2625, pkt 7, wyrok Trybunału z 30 września 2003 r. w sprawie C–47/02 Anker i inni, ECR 2003,
str. I–10447, pkt 57–60.

2
3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
W projektowanym art. 127a ustawy określono wymagania i kwalifikacje,
które powinien spełniać strażnik Straży Marszałkowskiej. Wśród nich
wymieniono obywatelstwo polskie. Oznacza to uniemożliwienie ubiegania się o
tę pracę przez osoby nieposiadające polskiego obywatelstwa, w tym także przez
obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej.
Analiza prawna przepisów projektu ustawy dotyczy rozstrzygnięcia
zagadnienia stosowania wobec strażników Straży Marszałkowskiej wyjątku
określonego w art. 45 ust. 4 TfUE, a więc ustalenia, czy w odniesieniu do tych
osób zastosowanie ma traktatowa swoboda przepływu pracowników wewnątrz
Unii.
Zgodnie z art. 127 ust. 2 ustawy strażnicy Straży Marszałkowskiej
tworzą umundurowaną formację, podległą Marszałkowi Sejmu, odpowiadającą
za realizowanie zadań w zakresie ochrony Sejmu i Senatu. Do zadań tych należy
w szczególności: ochrona obiektów i urządzeń pozostających w zarządzie
Kancelarii Sejmu, zapewnianie bezpieczeństwa osób przebywających w
budynkach Sejmu i Senatu oraz w miejscach odbywania posiedzeń Sejmu i
Senatu. Przy wykonywaniu zadań w zakresie ochrony Sejmu i Senatu strażnikom
Straży Marszałkowskiej przysługują odpowiednio uprawnienia funkcjonariuszy
Biura Ochrony Rządu, we wskazanych w ustawie okolicznościach przysługuje
im również prawo użycia lub wykorzystania broni palnej oraz środków
przymusu bezpośredniego (art. 128 ust. 1 i 2 ustawy). Ponadto, zgodnie z art.
128 ust. 4 ustawy strażnik Straży Marszałkowskiej podczas wykonywania
czynności służbowych korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla
funkcjonariuszy publicznych.
Biorąc pod uwagę kompetencje i zakres zadań wykonywanych przez
strażników Straży Marszałkowskiej należy uznać, że sprawowanie tego
stanowiska zakłada co najmniej pośredni udział w wykonywaniu władzy
powierzonej przez prawo publiczne oraz dotyczy wykonywania obowiązków,
których celem jest zabezpieczenie interesu ogólnego państwa, w szczególności
władzy ustawodawczej.
Sprawowanie stanowiska strażnika Straży Marszałkowskiej wymaga
istnienia szczególnych relacji w stosunku do państwa, wynikających z więzów
obywatelstwa. Zatrudnienie jako strażnik Straży Marszałkowskiej jest więc
zatrudnieniem w administracji publicznej i spełnia kryterium wyjątku
przewidzianego w art. 45 ust. 4 TfUE.
Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że w
omawianym przypadku wymóg obywatelstwa polskiego jest usprawiedliwiony,
a zasada swobody przepływu pracowników nie ma zastosowania.



3
4. Konkluzja
Projekt ustawy o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu nie jest
sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.

Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona



4

Warszawa, 20 czerwca 2013 r.
BAS-WAPEiM-1591/13

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia w sprawie stwierdzenia, czy komisyjny projekt ustawy o zmianie
ustawy o Biurze Ochrony Rządu (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Stanisława Prządka) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii
Europejskiej w rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu


Projekt ustawy przewiduje nowelizację ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o
Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zmianami; dalej:
ustawa).
Proponowana nowelizacja polega na wprowadzeniu do ustawy zmian
dotyczących Straży Marszałkowskiej. W projekcie m.in. dodano art. 127a, w
którym zawarto przepisy odnoszące się do wymagań ustanowionych dla
strażników Straży Marszałkowskiej.
Projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem UE. Nie zawiera również
przepisów zmierzających do wykonania prawa Unii Europejskiej.
Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu nie
jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art.
95a regulaminu Sejmu.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona