Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej

w ramach przepisów intertemporalnych – wskazanego czy to datą, czy ziszczeniem się
zdarzenia prawnego, a nie przez odwołanie się do skutków określonych zdarzeń prawnych.
Odnosząc się do projektowanego art. 3, należy zauważyć, że określenie terminu wejścia w życie
regulacji – z dniem następującym po dniu ogłoszenia, bez zastosowania standardowego
14-dniowego okresu vacatio legis, podyktowane zostało zasadami ustalania i wypłaty
dodatkowego wynagrodzenia rocznego, wynikającymi z art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy
z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek
sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080, z późn. zm.). Dodatkowe wynagrodzenie roczne
ustalone w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego u danego pracodawcy
w roku kalendarzowym, wypłacane jest nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy
roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie, przy czym
pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy w związku z likwidacją pracodawcy,
wynagrodzenie roczne wypłaca się w
dniu rozwiązania stosunku pracy. Tym samym,
w przypadku zastosowania 14-dniowego okresu vacatio legis zachodzi obawa, że projektowane
przepisy weszłyby w życie nie tylko po stwierdzeniu nabycia prawa do dodatkowego
wynagrodzenia rocznego, tj. na zasadach obowiązujących w momencie stwierdzenia jego
nabycia, i ustaleniu przez pracodawcę jego wysokości, ale nawet już po wypłaceniu tego
świadczenia osobom uprawnionym. Powyższe mogłoby rodzić poważne wątpliwość co do stanu
prawnego obowiązującego w przypadku nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia
rocznego za rok 2012, naruszając konstytucyjny wymóg określoności przepisów prawa. Dlatego
też, w celu wyeliminowania pojawiających się wątpliwości, w projekcie przewiduje się, że
ustawa wejdzie w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.
Ponadto projekt został przesłany do zaopiniowania Szefowi Służby Cywilnej, Komisji Wspólnej
Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-
-Gospodarczych.
W wyniku uwag zgłoszonych na posiedzeniu Zespołu do spraw Systemu Finansów Publicznych
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w ocenie skutków regulacji do projektowanej
ustawy została uzupełniona część dotycząca wpływu regulacji na sektor finansów publicznych,
w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie w związku z przekazaną przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego,
odmową zaopiniowania projektowanej ustawy przez Stronę Samorządową Komisji (tak na
posiedzeniu w dniu 28 listopada 2012 r. jak i na posiedzeniu w dniu 19 grudnia 2012 r.) – ze
względu na niemożność wskazania szczegółowych wyliczeń skutków regulacji dla budżetów
9
jednostek samorządu terytorialnego oraz wskazania źródeł finansowania spoza budżetów tych
jednostek – w projekcie został ograniczony katalog osób objętych wyłączeniem stosowania zasady
przepracowania u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy w roku kalendarzowym jako warunku
nabycia prawa do wynagrodzenia rocznego. Tym samym, w dodawanych lit. aa–ae w art. 2 ust. 3
pkt
6 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, zgodnie z zaleceniami Trybunału
Konstytucyjnego jako przypadki wyłączające stosowanie ww. zasady wskazuje się korzystanie
z urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu na
warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego.
Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. projekt, w wersji wskazanej wyżej, skierowany został po raz
trzeci do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, z prośbą o zaopiniowanie. Na
posiedzeniu w dniu 30 stycznia 2013 r. strona samorządowa Komisji kolejny raz odmówiła
zaopiniowania projektowanej ustawy, wskazując jako powód odmowy nieokreślenie źródeł
finansowania projektowanych regulacji spoza budżetów tych jednostek.
4. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek
samorządu terytorialnego
Dodatkowe wynagrodzenie roczne za dany rok, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkowym
wynagrodzeniu rocznym, jest wypłacane do 31 marca roku następnego po roku, za który to
świadczenie przysługuje, z wyodrębnionych na ten cel środków przeznaczonych na wynagrodzenie.
Z racji powyższego, środki na wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego planowane są
w budżecie państwa oraz budżetach jednostek samorządu terytorialnego na rok następny po roku, za
który przysługuje to świadczenie. Tym samym, również w przypadku wypłaty dodatkowego
wynagrodzenia rocznego za rok 2012 dla pracowników jednostek sfery budżetowej, środki
przeznaczone na ten cel są planowane w ww. budżetach na rok 2013.
Mając na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który jest wykonywany projektowaną
ustawą, wszedł w życie w połowie 2012 r., obalając domniemanie konstytucyjności jednej z zasad
nabywania prawa do wynagrodzenia rocznego – wynikającej z art. 2 ust. 3 pkt 6 ustawy
o
wynagrodzeniu rocznym – konieczne stało się stosowanie zmodyfikowanych zasad
(wprowadzanych projektowaną regulacją) nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego
już za rok 2012. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że z uwagi na fakt, iż do zakończenia roku, za
który ma przysługiwać dodatkowe wynagrodzenie roczne, nie ma możliwości zaplanowania
dokładnych kwot środków na wypłaty tego świadczenia, można przyjąć założenie, że kwoty
planowane w budżetach na ten cel ujęte są w pełnej wysokości (dla każdego pracownika), jeszcze
10
niepomniejszonej proporcjonalnie do okresu przepracowanego u danego pracodawcy w roku
kalendarzowym.
W związku z powyższym, po pierwsze należy stwierdzić, że projektowane regulacje mogą wpływać
na budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego począwszy od budżetów na rok
2013 (w zakresie, w jakim budżety te będą musiały uwzględniać wypłaty wynagrodzenia rocznego,
także tym pracownikom, którzy dotychczas – z racji korzystania w danym roku kalendarzowym
z: urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu na
warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego,
i jednoczesnego niespełnienia wymogu przepracowania u danego pracodawcy co najmniej
6 miesięcy w tym roku kalendarzowym, takiego wynagrodzenia rocznego byli pozbawieni).
Po drugie, sposób planowania środków w projektach budżetów (tak na rok 2013, jak i kolejnych) na
pokrycie wynagrodzeń rocznych dla pracowników jednostek sfery budżetowej pozwala na przyjęcie
założenia, iż koszty regulacji wprowadzanej projektowaną ustawą zostaną sfinansowane w ramach
zaplanowanych budżetów. Równocześnie wymaga podkreślenia, że w przypadku budżetu państwa
wydatki związane z wejściem w życie projektowanych przepisów zostaną sfinansowane w ramach
wydatków planowanych na wynagrodzenia corocznie w ustawie budżetowej, w budżetach
właściwych dysponentów części budżetowych, bez konieczności przyznawania dodatkowych
środków na ten cel (tym samym nie ma potrzeby określania maksymalnego limitu wydatków sektora
finansów publicznych oraz odpowiednich mechanizmów korygujących).
Ze względu na brak szczegółowych danych, aktualnych na 2012 r., dotyczących liczby pracowników
w poszczególnych jednostkach sfery budżetowej, a także danych pozwalających oszacować liczbę
pracowników korzystających z urlopu macierzyńskiego (dodatkowego urlopu macierzyńskiego,
urlopu ojcowskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na
warunkach urlopu macierzyńskiego), którym zostałoby przyznane dodatkowe wynagrodzenie roczne
w oparciu o dotychczasowe regulacje, i tym samym niemożność określenia liczby pracowników,
którzy otrzymają to świadczenie w wyniku zmiany przepisów, w OSR dokonano orientacyjnego
wskazania skutków finansowych projektowanej zmiany.
Przedstawiając szacunkową liczbę pracowników w poszczególnych jednostkach sfery budżetowej,
porównano dane zebrane na potrzeby publikacji Głównego Urzędu Statystycznego pt. „Struktura
wynagrodzeń według zawodów w październiku 2010”, zaprezentowane w
opracowaniu
Departamentu Analiz Ekonomicznych i Prognoz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej na
podstawie badania GUS – SW 2010, oraz dane zebrane na potrzeby publikacji Głównego Urzędu
Statystycznego pt. „Zatrudnienie i wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r.”. Zgodnie
11
z danymi na 2010 r., w jednostkach sfery budżetowej w październiku 2010 r. zatrudnionych było
niespełna 2 mln 311 tys. osób, przy czym 57,4% stanowili pracownicy edukacji (1 326 640 osób),
pracownicy działów związanych z opieką zdrowotną oraz pomocą społeczną stanowili 20,9%
(482 594 osoby), natomiast pracownicy administracji publicznej (bez służb mundurowych) stanowili
18% (415 389 osób). Ponadto w działach związanych z kulturą, rozrywką i rekreacją zatrudnionych
było niewiele ponad 86 tys. osób. Z kolei w 2011 r., zgodnie z opracowaniem GUS, przeciętne
zatrudnienie w sferze budżetowej wynosiło 1 617 881 osób, przy czym w sferze państwowej –
343 025 osób, natomiast w sferze samorządowej – 1 274 856 osób. W sferze państwowej:
w administracji zatrudnionych było średnio 182 370 osób, w edukacji 19 898 osób, opiece
zdrowotnej i pomocy społecznej 7 218 osób, a w działalności związanej z kulturą, rozrywką
i rekreacją 4 111 osób. Natomiast w sferze samorządowej: w administracji zatrudnionych było
średnio 254 625 osób, w edukacji 791 427 osób, opiece zdrowotnej i pomocy społecznej 136 449
osób, a w działalności związanej z kulturą, rozrywką i rekreacją 24 778 osób.
Dodatkowo w opracowaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Departamentu Statystyki i Prognoz
Aktuarialnych pt. „Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2011 r.” wskazano, że
zasiłki macierzyńskie w 2011 r. były pobierane przez 41 594 tys. dni (dla porównania w 2010 r. było
to 42 624 tys. dni), przeciętna miesięczna liczba dni w tys. wynosiła 3 466 (w 2010 r. 3 552),
a wypłaty zasiłków macierzyńskich wynosiły 3 018,9 mln zł (w 2010 r. – 2 938,8 mln zł). Ponadto
z danych uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że liczba osób pobierających
zasiłek macierzyński w 2011 r. wynosiła 478,2 tys., natomiast w okresie styczeń–wrzesień 2012 r.
wynosiła 425,8 tys. Jednocześnie Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych w Zakładzie
Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że nie dysponuje danymi dotyczącymi liczby osób pobierających
zasiłki macierzyńskie w podziale na poszczególne grupy pracowników, w tym zatrudnionych
w sferze administracji samorządowej. Dlatego też, na podstawie przybliżonych danych Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych, obejmujących prognozowaną liczbę dni zasiłkowych w roku 2012,
szacuje się, że liczba zatrudnionych generalnie w sferze budżetowej, która skorzysta z urlopu
macierzyńskiego w roku bieżącym wyniesie 64.529 osób. Zgodnie z założeniem, że przeciętne
wynagrodzenie pracowników jednostek sfery budżetowej korzystających z urlopu macierzyńskiego
jest zbliżone do przeciętnego wynagrodzenia wszystkich kobiet pobierających zasiłek macierzyński,
tj. wynosi 3182,40 zł brutto, suma wypłat z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla
pracowników będących na urlopie macierzyńskim w roku 2012 powinna wynieść ok. 209 mln zł
(64 529 os.*3 182,40 zł*12m-cy*8,5% (art. 4 ust. 1 d.w.r.u.) = 209 464 231,45 zł).
12
Mając na uwadze niemożność określenia liczby pracowników jednostek sfery budżetowej, którzy
otrzymają dodatkowe wynagrodzenie roczne w wyniku zmiany przepisów dokonanych projektowaną
ustawą, w celu oszacowania skutków finansowych zmiany ustawy przyjęto założenie, iż obecnie
żadna z kobiet korzystających z urlopu macierzyńskiego (64 529 osób) nie otrzymuje wynagrodzenia
rocznego oraz że wysokość wynagrodzenia rocznego za rok 2012 będzie we wszystkich przypadkach
obliczona na podstawie świadczenia pracy przez 174 dni. Przyjmując powyższe założenia, koszt
zmiany ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, zgodnie z projektowaną ustawą, powinien
wynieść ok. 100 mln zł.
W świetle powyższych danych należy wskazać także na odrębność sytuacji nauczycieli, w tym
zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest jednostka
samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta
Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.), w związku z art. 48 wymienionej
ustawy, dodatkowe wynagrodzenie roczne jest składnikiem średniego wynagrodzenia nauczyciela.
Wysokość średniego wynagrodzenia nauczyciela na poszczególnych stopniach awansu zawodowego
uzależniona jest od wysokości kwoty bazowej określanej dla nauczycieli corocznie w ustawie
budżetowej oraz wskaźnika procentowego właściwego dla każdego stopnia awansu zawodowego.
W odniesieniu do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 30
ust. 3 i 6 ww. ustawy – Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu
terytorialnego jest obowiązany do wypłaty wynagrodzeń nauczycielom w takiej wysokości, aby
odpowiadały one co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli na poszczególnych stopniach
awansu zawodowego uzależniona jest od wysokości kwoty bazowej określanej dla nauczycieli
corocznie w ustawie budżetowej oraz wskaźnika procentowego właściwego dla każdego stopnia
awansu zawodowego. W odniesieniu do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu
terytorialnego, zgodnie z art. 30 ust. 3 i 6 ww. ustawy – Karta nauczyciela, organ prowadzący
szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego jest obowiązany do wypłaty wynagrodzeń
nauczycielom w takiej wysokości, aby odpowiadały one co najmniej średnim wynagrodzeniom
nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli.
Abstrahując od wskazywanych wyżej szacunkowych kosztów regulacji, wymaga podkreślenia, że
stanowią one konsekwencję stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności
regulacji, która wybiórczo i bez racjonalnego oparcia w wartościach konstytucyjnych wskazuje
przypadki uprawniające do preferencyjnego traktowania.
13