Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Warszawa, 8 kwietnia 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-197(5)/09

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (druk nr 2565).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu wobec komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (druk nr 2565)



Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk 2565) ma na celu
uzupełnienie katalogu celów publicznych o działania polegające na budowie i utrzymywaniu
urządzeń oraz obiektów budowlanych służących do wytwarzania, przesyłu i dystrybucji
energii elektrycznej, o ile może to być realizowane nie powodując pozbawienia albo
ograniczenia praw do nieruchomości, w sposób inny niż na drodze umowy. Ponadto projekt
nowelizacji ww. ustaw przewiduje wprowadzenie obowiązku uwzględniania w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych
planach zagospodarowania przestrzennego, występowania lokalnych zasobów źródeł energii,
wraz z określeniem kierunków i zasad ich wykorzystywania.
W ocenie projektodawców znowelizowanie przepisów ww. ustaw, doprowadzi do znaczącego
przyśpieszenia odtwarzania mocy wytwórczych, tworzenia nowych źródeł w tym źródeł
odnawialnych oraz rozbudowę systemu przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, jako
podstawowych elementów bezpieczeństwa energetycznego kraju, przyczyni się także do
uporządkowania procesów planistycznych, związanych z budową infrastruktury
energetycznej, poprzez ułatwienie powiązania planowania tego typu inwestycji z planami
inwestycji liniowych w elektroenergetyce. Powyższe korzyści, w ocenie projektodawców
powinny w znaczący sposób wspomóc realizację przez Polskę niezwykle ambitnych celów
pakietu energetyczno-klimatycznego UE w zakresie promocji OZE i redukcji CO2 oraz
wdrażanie Rządowego Planu Stabilności i Rozwoju, poprzez znaczące zwiększenie liczby
projektów inwestycyjnych oraz przyśpieszenie ich realizacji (skrócenie procesu
przygotowania inwestycji energetycznej o ponad 12 miesięcy).
Ocena propozycji zawartych w projekcie ustawy:
W aktualnym stanie prawnym z przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) wynika, że
celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do
przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń służących do korzystania
z tych przewodów i urządzeń. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że celem publicznym jest
budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do „przesyłania” energii


elektrycznej, natomiast budowa urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej nie
mieści się w katalogu celów publicznych.
Przedłożony projekt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje
rozszerzenie katalogu celu publicznego o inwestycje polegające na budowie i utrzymaniu
urządzeń oraz obiektów budowlanych służących do wytwarzania, przesyłu1 i dystrybucji
energii elektrycznej, przy założeniu, że nie będą one powodowały wywłaszczeń
nieruchomości.
Należy zwrócić uwagę, że katalog celów publicznych, określony w art. 6 ustawy
o gospodarce
nieruchomościami zawiera listę inwestycji w pewien sposób
uprzywilejowanych, których immanentną cechą jest możliwość wywłaszczenia
nieruchomości w celu realizacji tych inwestycji. Wprowadzenie celu publicznego, który nie
może być realizowany przy wykorzystaniu procedury wywłaszczenia nieruchomości, kłóci się
z samą ideą art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami2 i pozostaje w sprzeczności
z zasadą dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne, o której mowa w ustawie
zasadniczej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne
jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Zatem wprowadzenie inwestycji celu publicznego, dla których nie będą miały zastosowania
przepisy w zakresie wywłaszczeń nieruchomości, będzie niezgodne z zasadą przyjętą w
Konstytucji RP.
Zgodnie z doktryną cele publiczne to takie cele, których realizacja służy
powszechnemu pożytkowi. Zatem za M. Wolaninem i T. Wosiem należy zwrócić uwagę, że:
 „Kryterium oceny normatywnego zakresu znaczeniowego pojęcia celów publicznych
należy upatrywać przede wszystkim w przypisanej im przez ustrojodawcę funkcji
dopuszczalności pozbawienia własności i prawa dziedziczenia dla osiągnięcia tych
celów”3;
 „Można zatem stwierdzić istnienie ścisłego związku, jaki zachodzi między
poszczególnymi celami, które państwo pragnie osiągnąć, ingerując w sferę stosunków

1 Należy zauważyć, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii
elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,
stanowi obecnie cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem wejście w życie
zaproponowanych przepisów może spowodować wątpliwości, czy dopuszczalne będzie wywłaszczanie
nieruchomości na cele zawiązane z przesyłem energii elektrycznej.
2 W tym także innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zawartych w Dziale
III w rozdziałach 4 - 7.
3 M. Wolanin - „Cel publiczny jako normatywne kryterium oddziaływania na stosunki cywilnoprawne w
gospodarce nieruchomościami” (Nieruchomości C.H. Beck, Nr 9 wrzesień 2009 r.)
2

własnościowych w społeczeństwie, a formami prawnymi, którymi się posługuje dla
realizacji tych celów.”4;
 „Bez wątpienia najważniejszym elementem prawnej konstrukcji wywłaszczenia jest
określenie materialno-prawnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia, czyli
celów, na jakie dopuszczalna jest ta forma ingerencji państwa w sferę praw jednostki.
W związku z tym niewątpliwie prawdziwe jest twierdzenie, że ewolucja instytucji
wywłaszczenia odbywa się głównie przez zmiany zachodzące w określaniu i
rozumieniu celów, na jakie dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości.”5
Wskazać należy również, że „(…) cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami mają szczególne znaczenie dla oceny dopuszczalności wywłaszczenia
nieruchomościami6”. Wprowadzenie nowej kategorii celu publicznego, który nie mógłby
korzystać z pełnej gwarancji jego realizacji, tj. poprzez dopuszczalność wywłaszczenia
nieruchomości, nadałoby temu pojęciu nowe i zarazem odmienne znaczenie normatywne od
tego, jakie utrwaliło się zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowym. Tym
samym wprowadziłoby liczne wątpliwości, co do rozumienia celu publicznego w praktyce
stosowania przepisów. Należy bowiem zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i w
doktrynie, pojęcie celu publicznego nierozerwalnie jest związane z instytucją wywłaszczenia.
Realizacja tego celu zawsze utożsamiana jest bowiem z dopuszczalnością wywłaszczenia
nieruchomości, tj. nabycia prawa własności lub innych praw.
Przyjęty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog celów publicznych nie
powstał z potrzeby odmiennego trybu lokalizowania tego typu inwestycji.
Niezależnie od powyższego należy mieć na względzie, iż rozszerzenie katalogu celów
publicznych będzie rodziło szereg konsekwencji polegających między innymi na korzyściach
majątkowych osób nabywających nieruchomości na cele publiczne oraz zmniejszeniem
wpływów do budżetu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Należy bowiem
zauważyć, iż na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,
w stosunku do nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne:
• nieruchomość może być przedmiotem darowizny, a także może zostać zbyta w
drodze bezprzetargowej,
• może zostać udzielona bonifikata od ceny zbywanej nieruchomości,
• obowiązuje niższa stawka opłaty z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej,
• gminie przysługuje prawo pierwokupu,

4 T. Woś - „Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości” str. 19
5 T. Woś - „Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości” str. 35
6 Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 roku Sygn. akt III CZP 78/09
3

• można dokonać podziału nieruchomości z urzędu.
Ponadto rozszerzenie katalogu celów publicznych rodzi skutki w obszarze ochrony przyrody i
krajobrazu. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku

o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) w przypadku uznania
urządzeń oraz obiektów budowlanych służących do wytwarzania energii elektrycznej za
inwestycje celu publicznego, nie obowiązują wobec nich zakazy dotyczące ochrony parków
krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, czy form ochrony tworzonych na
poziomie gminnym (pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz
zespoły przyrodniczo krajobrazowe). Zatem przyjęcie proponowanych rozwiązań wprowadzi
możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych, wodnych lub innych urządzeń oraz obiektów
budowlanych służących do wytwarzania energii elektrycznej, w miejscach, w których
urządzenia te mogą powodować zagrożenie dla obszarów cennych pod względem
przyrodniczym, w tym prawnie chronionych form przyrody.
W ocenie Rządu zasadne jest rozważenie uzupełnienia istniejącego katalogu celów
publicznych o budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii
elektrycznej. Uznanie budowy sieci dystrybucyjnych energii elektrycznej za cel publiczny
mogłoby zostać dokonane poprzez uzupełnienie treści obowiązującego art. 6 pkt 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Projekt ustawy w części dotyczącej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) ma na celu
rozszerzenie katalogu zagadnień objętych studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego. Obligatoryjny zakres przedmiotowy studium i planu miejscowego proponuje
się rozszerzyć odpowiednio o zagadnienia dotyczące występowania lokalnych źródeł energii
oraz kierunki i zasady ich wykorzystania.
Zwrócić należy uwagę, że w projekcie brak jest przepisów przejściowych wobec
wprowadzania nowych, dotychczas nie występujących wymagań w odniesieniu do zakresu
ustaleń planów miejscowych i studium, w tym przepisów dotyczących aktów planistycznych
będących w trakcie sporządzania7. W związku z powyższym niewiadomą pozostaje kwestia
finansowych skutków proponowanych regulacji dla gmin, które ww. dokumenty sporządzają
na własny koszt oraz wystąpienia obowiązku dostosowywania. Problem ten dotyczy zarówno
finansowania prac nad uchwaleniem nowych planów oraz studiów, oraz zmian już
obowiązujących studiów i planów miejscowych. W ocenie Rządu oznacza to, że
przedmiotowy projekt wywołać może daleko idące skutki finansowe dla gmin. W powyższej

7 Dotyczy to 7,2 tys. planów miejscowych znajdujących się wg danych na 31 grudnia 2007 roku w trakcie
opracowywania
4