Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

3
orzeczenia sądowego. Będąc więc źródłem wyżej zasygnalizowanej wątpliwości, art. 8a ust. 6
pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie gwarantował pewności prawa i co się z tym wiąże –
nie zapewniał bezpieczeństwa prawnego. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, na jego gruncie
nie sposób było przesądzić żadnego z kierunków wykładni, a to nie odpowiadało wymogom
stawianym przez Konstytucję. Jednocześnie Trybunał opowiedział się za tym, by różnica
czynszu była przez lokatora zwracana po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia.
„Korzystne dla lokatora sui generis «odroczenie» podwyżki czynszu na czas badania jej
zasadności nie powinno przekształcać się w jej faktyczne wielomiesięczne zawieszenie,
w stosunku do chwili zaistnienia uzasadnionej potrzeby jej wprowadzenia. «Kredytowanie»
lokatora przez właściciela (przy założeniu zasadności podwyżki) nie może przekształcać się
w środek wymuszania na właścicielu swego rodzaju «darowizny», nie powinno też zachęcać
lokatorów do bezwarunkowego i automatycznego zaskarżania wszystkich podwyżek w nadziei
ich odsunięcia w czasie. Sąd kontrolujący dokonanie podwyżki, bada jej «zasadność» ex tunc
(ocenia, czy podwyżka była «zasadna» w momencie jej wprowadzenia), nie zaś ex nunc (nie
ocenia, czy jest «zasadna» w chwili orzekania).”
2.2.3. W rozważaniach poświęconych art. 8a ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw
lokatorów, Trybunał Konstytucyjny podniósł z kolei, że istota tego uregulowania sprowadzała
się do wyłączenia spod ustawowego „reżimu podwyżkowego” dwóch kategorii podwyżek, a
mianowicie: nieprzekraczających w skali roku progu 10 % dotychczasowego czynszu oraz
dotyczących opłat ponoszonych przez spółdzielców i osoby niebędące członkami spółdzielni na
podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r.
Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.; dalej także jako: u.s.m.). Według Trybunału, dokonane na mocy
art. 8a ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zróżnicowanie standardów ochronnych w
zależności od skali podwyżki, a ściślej – uzależnienie stopnia ochrony lokatora od ekonomicznej
dotkliwości podwyżki, samo w sobie nie naruszało norm konstytucyjnych. Niemniej jednak nie
wszystkie konsekwencje tego rozwiązania mogły zostać zaakceptowane. W ocenie bowiem
Trybunału „[…] wyłączenie co do zasady trybu sądowej kontroli podwyżek czynszów i opłat w
przypadku, jeśli nie przekraczają one w skali roku 10% dotychczasowego czynszu […], w
wielu sytuacjach będzie pozbawiało lokatorów koniecznej ochrony, a niejednokrotnie może
doprowadzić w ciągu kilku lat do wywindowania czynszów na poziom obiektywnie
nieusprawiedliwiony. […] wynajmujący poprzez cykl corocznych podwyżek (każdorazowo
nieprzekraczających 10% dotychczasowego czynszu) może swobodnie – bez uzasadnienia,
kontroli, jak również bez zwiększania wartości świadczenia niepieniężnego, jakim jest
udostępnienie lokalu – windować czynsze, podwyższając je ponad poziom inflacji.” Dlatego też
4
wyłączenie z art. 8a ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów musiało zostać uznane za
niekonstytucyjne przynajmniej w takim zakresie, w jakim obejmowało podwyżki niższe niż 10-
procentowe, jednak przekraczające pułap 3 % wartości odtworzeniowej lokalu.
Trafne okazały się także zarzuty sformułowane względem art. 8a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie
praw lokatorów. Trybunału Konstytucyjny stanął w tym zakresie na stanowisku, że
wprowadzenie odmiennych reguł sądowej kontroli podwyższania czynszów, wynikające z
aktualnie obowiązującej ustawy „lokatorskiej” i ustawy „spółdzielczej”, nie było uzasadnione.
Zdaniem Trybunału: „W jednym i drugim wypadku chodzi bowiem o identyczne cele tej
kontroli oraz identyczne kryteria tej oceny, aczkolwiek katalog elementów opłat spółdzielczych z
natury rzeczy musi być ograniczony. Ustawodawstwo musi więc tworzyć konsekwentnie
jednakowy poziom ochrony dla wszystkich lokatorów, określając pewne minimum standardu tej
ochrony.” Na niekonstytucyjność zróżnicowania ochrony spółdzielców (tudzież osób
niebędących członkami spółdzielni, lecz korzystających z lokali spółdzielczych) i pozostałych
lokatorów miały przy tym wpływ następujące postanowienia u.s.m. (w brzmieniu z daty
wyrokowania przez sąd konstytucyjny):
− art. 4 ust. 7, wyznaczający zaledwie dwutygodniowy okres pomiędzy poinformowaniem
lokatora o podwyżce opłaty za używanie lokalu spółdzielczego a aktualizacją obowiązku
uiszczania tejże opłaty w zmienionej wysokości (przy co najmniej 3-miesięcznym okresie
przewidzianym przez art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów);
− art. 4 ust. 8, kształtujący odmiennie obowiązek ponoszenia nowej opłaty za używanie lokalu
spółdzielczego w razie zakwestionowania jej przed sądem (brak okresu karencji, o którym
mowa w art. 8a ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów).
Dodatkowo sytuacja spółdzielców i osób niebędących członkami spółdzielni, mających tytuł
do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, była gorsza aniżeli innych najemców z
uwagi na rozkład ciężaru dowodu w ewentualnym procesie dotyczącym zasadności podwyżki
(przepisy u.s.m. nie statuowały odstępstwa od zasad ogólnych, wobec czego to skarżący
podwyżkę musiał udowodnić swoje racje).
To wszystko skłoniło Trybunał do stwierdzenia, iż art. 8a ust. 7 pkt 1 ustawy o
ochronie praw lokatorów, jako „niezrozumiały i nadmiernie uprzywilejowujący właścicieli
lokali”, naruszał zarówno art. 76 Konstytucji (nakładający na władze publiczne obowiązek
ochrony najemców przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi), jak i gwarancje wyrażone w
art. 64 ust. 1 i 2 oraz w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Natomiast art. 8a ust. 7 pkt 2 ustawy o
ochronie praw lokatorów został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji.
5
2.2.4. Trybunał Konstytucyjny orzekł ponadto o niekonstytucyjności art. 9 ust. 1
ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten miał pełnić funkcję ochronną, nie pozwalając
właścicielowi na zbyt częste podnoszenie czynszu. Jednakże ustawodawca nie sprecyzował, od
kiedy winien być liczony bieg sześciomiesięcznego okresu umożliwiającego dokonanie
kolejnej podwyżki, tzn. czy chodzi tu o datę złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu
dotychczasowej wysokości czynszu, datę upływu okresu wypowiedzenia czy też może o datę
uprawomocnienia się wyroku sądowego, wydanego w sprawie zasadności podwyżki. W opinii
Trybunału, brak jednoznacznego wskazania, jak należy liczyć okres tak istotny dla całego
mechanizmu kontroli podwyżek, uchybiał zasadom poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).
2.3. W przypadku art. 8a ust. 5 oraz ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów
wyrok wywołał skutki prawne z dniem publikacji (23 maja 2006 r.), zaś termin utraty mocy
obowiązującej norm wywodzonych z art. 8a ust. 6 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 tejże ustawy został
odsunięty w czasie (tj. do dnia 31 grudnia 2006 r.).
2.4. W dniu 1 stycznia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 grudnia 2006 r.
o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 249, poz. 1833). Stosownie do art. 1 pkt 2 tej ustawy nowe
brzmienie uzyskał art. 8a ust. 4 i 5, a ust. 6 i 7 zostały uchylone. Jednocześnie w powołanym
art. 8a dodane zostały ust. 4a-4e, 6a, 6b oraz ust. 8. Oprócz tego, na mocy art. 1 pkt 3 tej samej
ustawy nowelizującej, w art. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów dodany został ust. 1b. Tym
sposobem ustawodawca dostosował regulacje zamieszczone w ustawie o ochronie praw
lokatorów do wymogów stawianych przez normy konstytucyjne i zrealizował w tym zakresie
wskazania Trybunału, a zwłaszcza:
− wyraźnie określił przyczyny podwyższenia czynszu, które mogą być uznawane za zasadne
w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, przesądzając przede wszystkim, iż podwyżka
w wysokości nieprzekraczającej w danym roku kalendarzowym średniorocznego wskaźnika
wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku kalendarzowym
może być uważana za uzasadnioną (art. 8a ust. 4a-4e),
− sprecyzował zasady uiszczania czynszu w sytuacji odmowy przyjęcia podwyżki albo
wystąpienia przez lokatora do sądu z powództwem o ustalenie jej niezasadności w całości lub
w części (art. 8a ust. 6a i 6b),
− określił częstotliwość, z jaką właściciel może podwyższać czynsz bądź też inne opłaty za
używanie lokalu (art. 9 ust. 1b).
6
Z kolei ustawą z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873 z późn.
zm.), obowiązującą od dnia 31 lipca 2007 r., znowelizowany został m.in. art. 4 ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych, w wyniku czego prawom spółdzielców oraz osób
niebędących członkami spółdzielni zagwarantowany został znacznie lepszy niż dotychczas
stopień ochrony, porównywalny niemal z tym, jaki poręcza ustawa o ochronie praw lokatorów
(art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w nowym brzmieniu). W toku prac
legislacyjnych nad ustawą z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw rozważana była również celowość
wydłużenia okresu, o którym mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
spółdzielniach mieszkaniowych. Propozycja taka ujęta była zarówno w przedłożeniu rządowym
(projekt przekazany do Sejmu V kadencji w dniu 26 czerwca 2006 r. – druk sejmowy nr 766),
jak też w rozpatrywanym wspólnie z nim projekcie poselskim z dnia 22 maja 2006 r. (druk
nr 768), ostatecznie jednak nie uzyskała akceptacji.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność pełnego wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 17 maja 2007 r., kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego
uzasadnienia, proponuje się, zmianę brzmienia art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.
o spółdzielniach mieszkaniowych. Nowelizacja ma polegać na zastąpieniu przewidzianego w
tym przepisie okresu 14 dni – okresem 3 miesięcy (przy pozostawieniu zwrotu „co najmniej”
decydującego o tym, że jest to w istocie okres minimalny, tak jak i ten wyznaczony w art. 8a
ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów).
Wprawdzie proponowane wydłużenie okresu, który spółdzielnia zobowiązana jest
zachować przy powiadamianiu konkretnych osób o ustaleniu nowej opłaty przypadającej od
zajmowanych przez nie lokali, powinno dotyczyć – zgodnie z wypowiedzią Trybunału –
podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 11 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
niemniej nie ma przeszkód natury konstytucyjnej, ażeby trzymiesięczny okres znajdował
zastosowanie także w wypadku właścicieli lokali, do których to odnoszą się przepisy art. 4
ust. 2 i 4 u.s.m. Wydaje się wręcz, iż wprowadzając jednolite rozwiązanie ustawodawca
uchroni się przed ewentualnymi zarzutami nierównego traktowania osób znajdujących się
w analogicznej sytuacji.
7
Jednocześnie, w przypadku opłat niezależnych od spółdzielni, pozostawia się
dotychczasową normę zobowiązującą do informowania o zmianie wysokości tych opłat z 14-
dniowym wyprzedzeniem, przy czym przenosi się tą normę do nowego ustępu (art. 4 ust. 71).
4. Konsultacje
Minister Sprawiedliwości oraz Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie wnieśli uwag
do projektu.
Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP zaproponował rozbicie terminu
na 3-miesięczny (opłaty zależne od spółdzielni) i 14-dniowy (opłaty niezależne od spółdzielni),
co zostało uwzględnione.
Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA zaproponowało doprecyzowanie treści
uzasadnienia zmiany wysokości opłat, o którym mowa w art. 4 ust. 7. Propozycja ta wykracza
jednak poza wykonanie wyroku.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Ustawa nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.