Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji

UZASADNIENIE


1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego

Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt K 23/07), stwierdzającego
niezgodność z Konstytucją przepisów art. 4 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r.
o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (Dz. U. Nr 79, poz. 550
oraz z 2008 r. Nr 93, poz. 584; dalej także jako: ustawa o informowaniu pracowników).
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają
moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Sentencja orzeczenia opublikowana została w Dz. U. z 2008 r., Nr 120, poz. 778 (data
publikacji wyroku: 8 lipca 2008 r.). Pełny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem zamieszczony
został w OTK Z.U. z 2008 r., Nr 6A, poz. 100.

2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego

2.1. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 4 ust. 1, 3 i 5
ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji w zakresie, w
jakim przepisy te określają tryb wyboru oraz odwołania rady pracowników w zależności od
przynależności pracowników do reprezentatywnej organizacji związkowej.

2.2. Ustawie o informowaniu pracowników, jak również będącej bezpośrednią
przyczyną jej uchwalenia dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r.
ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z
pracownikami we Wspólnocie Europejskiej (Dz. Urz. L80, 23/03/2002, s. 29-34, dalej jako:
dyrektywa 2002/14/WE), przyświeca idea poszerzenia oraz wzmocnienia dialogu społecznego
na płaszczyźnie pracodawcy – pracownicy poprzez stworzenie ram prawnych zapewniających
zaangażowanie pracowników w sprawy zatrudniających ich przedsiębiorstw oraz w decyzje,
które ich dotyczą. Jak zaakcentowane zostało we wstępie do wymienionej dyrektywy: „Istnieje
potrzeba, w szczególności, wspierania i podnoszenia poziomu informowania i przeprowadzania
konsultacji w zakresie sytuacji i prawdopodobnego rozwoju zatrudnienia w przedsiębiorstwie i



2
w przypadku gdy w ocenie pracodawcy zatrudnienie w przedsiębiorstwie może być zagrożone, w
sprawie możliwych przewidywanych środków wyprzedzających, w tym zwłaszcza w zakresie
szkolenia pracowników i rozwijania ich umiejętności w celu zrównoważenia negatywnych
zmian czy też ich następstw oraz wzrostu zdolności zatrudniania i przystosowywalności
pracowników, których prawdopodobnie będzie to dotyczyć. Informowanie i przeprowadzanie
konsultacji w odpowiednim czasie jest warunkiem wstępnym powodzenia restrukturyzacji oraz
przystosowania przedsiębiorstw do nowych warunków stworzonych przez globalizację
gospodarki, szczególnie w związku z rozwojem nowych form organizacji pracy.”
Wykonując obowiązek transpozycji dyrektywy 2002/14/WE, ustawodawca krajowy
wprowadził regulację, która zarazem urzeczywistnia jeden z elementów zasady ustrojowej
wyznaczonej treścią art. 20 ustawy zasadniczej. Zgodnie bowiem z powołanym wzorcem
konstytucyjnym, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej,
własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych jest
podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Z drugiej jednak strony ustawa
o informowaniu pracowników posługuje się konstrukcją, która nie znajduje dostatecznego
umocowania w postanowieniach dyrektywy 2002/14/WE i która to w praktyce – wbrew
intencjom wyrażonym w preambule tego aktu – nie wszystkim zatrudnionym zapewnia równie
szeroki dostęp do informacji przekazywanych przez pracodawców, pozbawiając jednocześnie
pewną grupę pracowników realnego wpływu na procesy konsultacji w tak istotnych dla nich
sprawach, jak chociażby: stan, struktura czy prognoza zmian zatrudnienia, możliwe zmiany w
organizacji pracy, względnie w podstawach zatrudnienia (art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 14
ust. 1 ustawy o informowaniu pracowników). Opisywany stan rzeczy wiąże się z udziałem
organizacji związkowych w tworzeniu rad pracowników (art. 4 ust. 1-3), a także ze skutkiem
powiadomienia danego pracodawcy o objęciu go działaniem reprezentatywnej organizacji
związkowej, polegającym na automatycznym skróceniu kadencji rady pracowników wybranej
przez całą załogę (art. 4 ust. 5). Zdaniem Trybunału, rozwiązania te, a w tym nade wszystko
zagwarantowanie organizacjom związkowym prymatu w procesie wyboru przedstawicieli
pracowników, którzy mają reprezentować ogół zatrudnionych w kontaktach z pracodawcą,
wywołują poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej, ponieważ prowadzą do swoistego
uprzywilejowania członków niektórych organizacji związkowych i tym samym naruszają
gwarancję tzw. negatywnej wolności związkowej oraz zasadę równości.
2.3. Pod pojęciem negatywnej wolności związkowej kryje się przyznana jednostce
swoboda decyzji odnośnie do pozostawania poza strukturami związku zawodowego, przy
braku jakichkolwiek ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Na wolność tę składa się tak prawo





3
nieprzystępowania do związku zawodowego, jak i wystąpienia z takiego związku, prawo
pozostawania poza związkiem zawodowym czy też wreszcie – prawo niekorzystania z pomocy
związku przez pracownika niezrzeszonego. Wprawdzie na gruncie Konstytucji ten aspekt
wolności związkowej nie został zagwarantowany expressis verbis, ale z uwagi na to, iż w
ujęciu aksjologicznym jest on ściśle powiązany z ideą dobrowolności zrzeszania się w
związkach zawodowych, tradycyjnie już wywodzi się go z art. 12 Konstytucji, statuującego
zasadę ustrojową, jak również z art. 59 ust. 1 Konstytucji, który to z kolei ujmuje problem
wolności związkowej od strony pozytywnej, a więc zapewnia wolność zrzeszania się w
związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach
pracodawców.
Tymczasem zakwestionowane uregulowania zawarte w ustawie o informowaniu
pracowników powodują, iż sytuacja pracowników należących do organizacji związkowych (i
to nawet nie wszystkich, lecz jedynie tych największych, które stosownie do art. 2 pkt 1 mogą
być uznane za reprezentatywne) jest – w kontekście pozyskiwania informacji od pracodawcy
i ewentualnie przedstawiania mu swoich opinii – zdecydowanie lepsza aniżeli pracowników
niezrzeszonych. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wynika to nie tylko z faktu, że rola
reprezentatywnych organizacji związkowych w wyborze rady pracowników jest wiodąca i że
to od nich de facto zależy kadencja rady wybranej przez ogół pracowników, ale także to,
że ustawa o informowaniu pracowników nie określa trybu, w jakim powinien odbywać się
przepływ informacji ze szczebla związkowego do załogi. W efekcie pracownicy zrzeszeni
w reprezentatywnych organizacjach związkowych mają zapewniony dostęp do informacji
przekazywanych przez pracodawcę „po linii związkowej” i analogicznie, za pośrednictwem
związku, mogą też przedstawiać swoje stanowiska w kwestiach związanych z zarządzeniem
przedsiębiorstwem (w tym zwłaszcza w sprawach związanych z poziomem zatrudnienia),
podczas gdy pracownicy legitymujący się członkostwem w mniejszych organizacjach, tudzież
niezrzeszeni, będą najprawdopodobniej całkowicie pozbawieni dostępu do interesujących ich
danych, podobnie jak i możności wyrażania poglądów w ramach konsultacji, albo też będą
napotykać istotne trudności w tym zakresie. Dodatkowo na ocenę postanowień art. 4 ust. 1, 3
i 5 ustawy o informowaniu pracowników rzutuje również to, że w polskich realiach, przy
stosunkowo niskim stopniu „uzwiązkowienia” pracowników (sięgającym, według Trybunału,
zaledwie 13 % całej populacji pracowniczej), nawet te reprezentatywne organizacje związkowe w
rozumieniu przepisów prawa pracy faktycznie nie posiadają waloru „reprezentatywności” w
ujęciu potocznym.





4
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że poddane jego kontroli
przepisy pozostają w sprzeczności z negatywną wolnością związkową, aczkolwiek nie z tego
powodu, że poszczególne jednostki zostały bezpośrednio pozbawione szans na pozostawanie
poza organizacjami związkowymi, bądź też że odebrana została im możliwość rezygnacji z
członkostwa w takich organizacjach, lecz za sprawą pośredniego ograniczenia dobrowolności
podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Ustanowione mocą ustawy o informowaniu
pracowników uprzywilejowanie niektórych związków zawodowych (czyli pewnej kategorii
zrzeszeń) sprzeciwia się standardowi płynącemu z art. 12 oraz art. 59 ust. 1 Konstytucji, gdyż w
świadomości jednostek buduje przeświadczenie o „opłacalności” przystępowania do tego typu
organizacji.

2.4. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, iż zróżnicowania
uprawnień pracowników w zależności od przynależności związkowej nie da się pogodzić z
zasadą równości. Art. 32 Konstytucji wymaga bowiem, ażeby wszystkie podmioty prawa
charakteryzujące się w tym samym stopniu określoną cechą relewantną (istotną) były traktowane
równo, tzn. bez zróżnicowań i to zarówno tych dyskryminujących, jak i faworyzujących. Stąd
też adresaci norm prawnych, posiadający określoną cechę wspólną, winni mieć zapewnioną
jednakową pozycję, chyba że odmienne ich traktowanie dałoby się uzasadnić potrzebą realizacji
innych gwarancji konstytucyjnych.
Jak podniósł Trybunał, kryterium, ze względu na które ustawodawca zdecydował się
na różnicowanie sytuacji podmiotów uprawnionych do tworzenia rad pracowników (a zatem
przynależność do reprezentatywnej organizacji związkowej), prowadzi w istocie do bezzasadnego
zróżnicowania w obrębie jednej z grup, do których skierowana jest ustawa o informowaniu
pracowników. W myśl art. 4 ust. 1 wyłącznie ci pracownicy, którzy należą do reprezentatywnej
organizacji związkowej, mają wpływ (co prawda pośredni) na skład osobowy reprezentującej
ich rady, natomiast pracownicy niezrzeszeni lub będący członkami mniejszych związków
zawodowych nie dysponują już prawem wyboru swych przedstawicieli. W pewnej mierze
konkluzja ta odnosi się także do unormowania z art. 4 ust. 3, zaś art. 4 ust. 5, przewidujący
automatyczne rozwiązanie rady pracowników wraz z ukonstytuowaniem się reprezentatywnej
organizacji związkowej, ostatecznie potwierdza preferencyjne traktowanie trybu „związkowego”
(a w efekcie niektórych pracowników) kosztem trybu „załogowego”, respektującego w pełni
zasadę równości (art. 4 ust. 4). Konstrukcja ta nie znajduje przy tym żadnego usprawiedliwienia w
świetle pozostałych wartości konstytucyjnych, jako że to nie organizacji związkowych, ale
samych pracowników (niezależnie od tego, czy pozostają oni poza strukturami związkowymi,





5
czy też są członkami organizacji związkowych, a w szczególności tych, którym przysługuje
miano reprezentatywnych) dotyczyć będą ustalenia wypracowane w drodze konsultacji przez
pracodawcę i radę pracowników. Nie bez znaczenia jest w tym kontekście również to, że
organizacje związkowe nie są adresatami ustawy o informowaniu pracowników, a dyrektywa
2002/14/WE w ogóle o nich nie wspomina.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny stanął więc na stanowisku, że przesłanka
różnicowania wprowadzona za sprawą art. 4 ust. 1, 3 i 5 ustawy o informowaniu pracowników
nie może być uznana za racjonalną i nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia z punktu
widzenia innych norm ustawy zasadniczej. W konsekwencji przepisy te naruszają także zasadę
rekonstruowaną z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.5. Wyrok wywołuje skutki prawne z upływem 12 miesięcy od daty publikacji, tj.
z dniem 8 lipca 2009 r. – Trybunał zdecydował się w tym wypadku na odsunięcie w czasie
terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów (punkt II sentencji).

2.6. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił,
iż wywołuje ono konieczność uruchomienia procedury zmierzającej do zmiany wadliwych
rozwiązań. Oprócz tego Trybunał wskazał, że przy formułowaniu przepisów przejściowych
ustawodawca ma do dyspozycji dwie metody regulacji. Mianowicie: możliwe jest ustalenie, że
rady pracowników wyłonione w trybie „związkowym” (art. 4 ust. 1) albo „mieszanym”
(art. 4 ust. 3) jeszcze przed ogłoszeniem wyroku (czyli przed uchyleniem domniemania
konstytucyjności zaskarżonych przepisów) będą funkcjonować do końca kadencji. Z drugiej
strony Trybunał Konstytucyjny dopuścił również w przypadku takich rad skrócenie kadencji
przewidzianej w art. 11 ust. 1 ustawy o informowaniu pracowników oraz jednoznaczne
określenie czasu, w jakim powinny odbyć się wybory nowych rad pracowników, przy czym
wybory te miałyby już zostać przeprowadzone wedle znowelizowanych przepisów. W ocenie
Trybunału unormowanie takie jest do zaakceptowania, „[...] ponieważ zasada kadencyjności
rad pracowników nie ma umocowania w Konstytucji i nie można jej porównywać z zasadą
kadencyjności organów umocowanych konstytucyjnie, np. organów stanowiących samorządu
terytorialnego [...].”

3. Cele i zakres projektowanej ustawy