Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw

Nie uwzględniono postulatu rezygnacji ze zgłoszeń wyjazdu poza granice
Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z tych wyjazdów.
Uznano, iż propozycja uregulowania kwestii wymeldowania osób z budynku, który
został rozebrany lub w inny sposób przestał istnieć, wykracza poza zakres i cel
przedmiotowego projektu, zgodnie z którym zmiany w ustawie o ewidencji
ludności i dowodach osobistych zostały ograniczone do wprowadzenia
proobywatelskich udogodnień w procedurze meldunkowej.
Nie przychylono się także do postulatu wprowadzenia zmian w wysokości opłat
pobieranych za udostępnianie ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz
ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych danych osobowych na
wniosek osób fizycznych oraz uproszczenia formularza wniosku o udostępnianie
danych, składanego przez osoby fizyczne, ponieważ kwestie zostały uregulowane
w aktach wykonawczych do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,
pozostających poza przedmiotem nowelizacji.
Nie uwzględniono również uwagi dotyczącej negatywnego wpływu likwidacji
obowiązku meldunkowego oraz zaprzestania gromadzenia w rejestrze PESEL
danych adresowych na działalność organów administracji publicznej jako
wykraczającej poza zakres projektu. Likwidacja obowiązku meldunkowego została
przewidziana mocą ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności,
przedmiotowy projekt przesuwa jedynie o dwa lata (z 1 stycznia 2014 r. na
1 stycznia 2016 r.) datę zniesienia tego obowiązku meldunkowego.
Ponadto w trakcie konsultacji społecznych, w następstwie opublikowania projektu
ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrnzych,
opinię dotyczącą projektu wyrazili:
1) Federacja Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia „Porozumienie
Zielonogórskie”, która opowiedziała się za jak najszybszym wdrożeniem
elektronicznego dowodu osobistego jako dokumentu pełniącego także funkcję
karty ubezpieczenia zdrowotnego;
2) pan Paweł Krawczyk, wnosząc o uchylenie w ustawie o ewidencji ludności
i dowodach osobistych przepisów dotyczących zgłaszania wyjazdów
zagranicznych jako martwych i powszechnie ignorowanych;
19

3) Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, której uwagi można podzielić na
dwie grupy: dotyczące samego trybu procedowania projektu ustawy oraz
merytoryczne.
W zakresie uwag do trybu procedowania projektu ustawy Polska Izba Informatyki
i Telekomunikacji (PIIT) zauważyła, że termin na wnoszenie uwag do projektu
w ramach konsultacji społecznych był zbyt krótki. Jednocześnie zaznaczono, że
konsultacje ograniczono wyłącznie do wojewodów, pomijając samorząd
gospodarczy, samorząd terytorialny, banki oraz odpowiednie organizacje branżowe.
W opinii PIIT szerszy zakres konsultacji przyczyniłby się do lepszego zrozumienia
intencji ustawodawcy.
W zakresie uwag merytorycznych Izba zwróciła uwagę na brak dowodów
analitycznych przemawiających za koniecznością zmiany koncepcji realizacji
projektu pl.ID. Zdaniem PIIT nie określono, z jakimi oszczędnościami wiązałoby
się wejście w życie projektowanych przepisów prawa. Ponadto nie oszacowano
kosztów ponoszonych przez firmy komercyjne w związku z fałszowaniem
dowodów osobistych.
W ocenie Izby za likwidacją warstwy elektronicznej nie przemawiają istotne
argumenty. Dowód elektroniczny zawierałby mechanizm uwierzytelniania
dostępny dla wszystkich usług publicznych i dla ich użytkowników. Wątpliwe jest
również powołanie się w uzasadnieniu projektu ustawy na opinię Komitetu
ds. Cyfryzacji, który zawierał zdaniem PIIT wyłącznie rekomendację przesunięcia
wprowadzenia w życie elektronicznego dowodu osobistego, a nie jego likwidację.
Zwrócono również uwagę na konieczność notyfikacji zmienianych przepisów
Komisji Europejskiej.
Uwagi PIIT zostały dogłębnie przeanalizowane, w następstwie czego zdecydowano
się na rozszerzenie Oceny Skutków Regulacji o szacunki finansowe ujmujące od
strony ilościowej oszczędności dla budżetu państwa wynikające z rezygnacji
z warstwy elektronicznej dowodu osobistego. Koszty wdrożenia ustawy
o ewidencji ludności i ustawy o dowodach osobistych w sposób systemowy
przedstawione zostaną natomiast w zmodyfikowanym studium wykonalności
projektu pl.ID.
20

Pozostałe uwagi Izby nie zostały uwzględnione. Pomimo iż projekt przewiduje
likwidację elektronicznej warstwy dowodu osobistego, nie oznacza to, że
definitywnie zrezygnowano z wdrożenia elektronicznego dowodu osobistego
w przyszłości. Projektowane przepisy dają raczej szansę na wytworzenie
elektronicznych funkcjonalności dokumentu zgodnych z kierunkiem prac UE nad
jednolitym rynkiem cyfrowym oraz na dostosowanie szeroko pojętej administracji
publicznej oraz sądownictwa do nowych, jednolitych rozwiązań prawnych.
W zakresie uwag PIIT dotyczących kosztów fałszowania dowodów osobistych
należy zaznaczyć, że materia ta jest poza zakresem nowelizacji, niemniej jednak
w strukturach MSW powołano zespół ekspertów, w skład którego wchodzą
eksperci laboratoriów kryminalistycznych Policji, Straży Granicznej, Centrum
Personalizacji Dokumentów MSW – odpowiedzialnych za opracowanie nowych
zabezpieczeń w dokumencie, co w konsekwencji obniży ilość fałszerstw
przedmiotowych dokumentów dokonywanych w Polsce.
Ponadto w ocenie projektodawcy, skoro nie było konieczności notyfikowania przez
Komisję Europejską rozwiązań przewidzianych w ustawie z dnia 10 sierpnia
2010 r. o dowodach osobistych, nie zachodzi potrzeba notyfikowania
przedmiotowego projektu.
III. Wpływ projektowanej ustawy na sektor finansów publicznych
1. Scenariusz realizacji projektu zgodnie z dotychczasowymi założeniami
Dotychczasowy plan zakładał podtrzymanie rozbudowanej infrastruktury
gminnej zawierającej wiele potencjalnych punktów awarii oraz uruchomienie
aplikacji Zintegrowany Moduł Obsługi Końcowej Użytkownika (ZMOKU).
W warstwie centralnej zakładano dalszą rozbudowę istniejącej infrastruktury
i uruchomienie Systemu Rejestrów Państwowych, w tym rejestrów PESEL,
Rejestru Dowodów Osobistych (RDO) i Centralnego Rejestru Aktów Stanu
Cywilnego (CRASC), zgodnie z pierwotnymi założeniami.
Koszty realizacji projektu przewidziane na 370 mln zł obejmowały:
– wydatki certyfikowane – 112,1 mln zł;
– wydatki poniesione niecertyfikowane – 58,7 mln zł;
– zaangażowanie niewydatkowane – 14,2 mln zł;
21

– wolne niezaangażowane środki – 185 mln zł.
Koszty utrzymania w perspektywie 5-letniej oszacowano na ok. 257, 84 mln zł.
Dodatkowo projekt wymagałby docelowej rozbudowy infrastruktury rejestrów,
zaproponowanej w projekcie technicznym (około 30 mln zł).
Kwoty te przewyższają znacząco wcześniej szacowane koszty wynikające ze
Studium Wykonalności oraz analiz ekonomicznych dla projektu, według
których, w ujęciu pięcioletnim, koszt utrzymania całego system szacowano na
180 – 190 mln zł.
2. Scenariusz realizacji projektu zgodnie ze zmodyfikowanymi założeniami
W warstwie lokalnej przewidywane jest uproszczenie infrastruktury gminnej
i ZMOKU na rzecz dostępu do aplikacji Centralny Moduł Końcowego
Użytkownika (CMOKU) przez Internet.
W warstwie centralnej przewidywana jest zmiana aktualnej infrastruktury
sprzętowej i oprogramowania (standardowego i niestandardowego),
przepisanie na nową platformę oprogramowania SRP, w tym PESEL;
uruchomienie RDO i Bazy Usług Stanu Cywilnego (BUSC) – jest to
rozwiązanie, które może stanowić podstawę do późniejszej rozbudowy w pełny
CRASC, budowa CMOKU (zamiast ZMOKU).
Koszty utrzymania w perspektywie 5-letniej są obecnie szacowane na ok.
190,41 mln zł.
Natomiast nie jest aktualnie możliwe oszacowanie kosztów realizacji
zmodyfikowanego projektu. Związane to jest z faktem, że przeglądy projektu
nie są zakończone, a prace nad zmodyfikowanym studium wykonalności dla
projektu pl.ID mają się zakończyć w listopadzie 2012 r. i wówczas również
gotowa będzie analiza ekonomiczna. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od
przedstawicieli Komisji Europejskiej, koszty te nie mogą przekraczać
dotychczasowego budżetu projektu pl.ID.
3. Skutki finansowe zmian w zakresie zniesienia niektórych uciążliwości przy
realizacji obowiązku meldunkowego zaproponowanych w ustawie o ewidencji
ludności i dowodach osobistych
22

Zmiany w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych będą neutralne
dla budżetu państwa.
W przypadku gmin należy zauważyć, że odejdzie blok czynności związanych
z obsługą interesantów w związku z wymeldowaniem, polegający na przyjęciu
dwustronnego formularza wymeldowania, zawierającego 13 pozycji (kontrola
poprawności wypełnienia i sprawdzenia danych z dowodem osobistym)
i wydanie zaświadczenia o dokonanym wymeldowaniu. Co więcej, liczba
wykorzystywanych druków zmniejszy się nie tylko ze względu na likwidację
zaświadczenia o wymeldowaniu, ale także w wyniku zniesienia obowiązku
zameldowania obywateli polskich, obywateli UE, obywateli państw EFTA –
stron EOG oraz obywateli Konfederacji Szwajcarskiej na pobyt czasowy
nieprzekraczający trzech miesięcy.
W związku z powyższym, zaproponowane w projekcie zmiany w aktualnie
obowiązującej ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych
wprowadzające udogodnienia dla obywateli, nawet jeśli nie spowodowałaby
zmniejszenia obciążeń finansowych, to są co najmniej neutralne dla budżetów
gmin. Co za tym idzie, nie przewiduje się zwiększenia dotacji na zadania
zlecone z zakresu ewidencji ludności.
4. Skutki finansowe wejścia w życie ustawy o dowodach osobistych
Według prognoz MSW w 2013 r. (od momentu wejścia w życie ustawy
o dowodach osobistych) Centrum Personalizacji Dokumentów
wyprodukowałoby około 2 215 tys., natomiast w 2014 r. 4 426 tys.
elektronicznych dowodów osobistych. Jednostkowy koszt produkcji
elektronicznego dowodu osobistego wyniósłby 50 – 58 zł. Przy założeniu
maksymalnego kosztu jednostkowego elektronicznego dowodu osobistego
(58 zł) należy przyjąć, że wejście nowej ustawy o dowodach osobistych
oznaczałoby, że budżet państwa w 2013 r. poniósłby koszt, związany
z produkcją
elektronicznych dowodów osobistych, w wysokości
128 470 tys. zł oraz 256 708 tys. zł w 2014 r.
Odejście od warstwy elektronicznej oznacza oszczędności dla budżetu państwa
wynikające z różnicy kosztu produkcji elektronicznego dowodu osobistego
oraz dowodu osobistego opartego na obecnie obowiązującej technologii.
23