Rządowy projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów

9
Na podstawie przytoczonych powyżej danych można stwierdzić, że zarówno ocena
konkurencyjności gospodarki polskiej, jak i stopień regulacji dostępu do wybranych zawodów
lokuje nas w rankingach poniżej większości rozwiniętych gospodarek.
Za znakomity przykład wpływu szerokiej ingerencji państwa w życie gospodarcze na
funkcjonowanie gospodarek można uznać przebieg globalnego kryzysu w różnych grupach
krajów. W przypadku gospodarek cechujących się niskim stopniem regulacji (Litwa, Łotwa
Estonia) mieliśmy do czynienia z głębokim załamaniem spowodowanym szokiem zewnętrznym,
a następnie szybką poprawą sytuacji gospodarczej. Zupełnie odmiennie na kryzys zareagowały
przeregulowane gospodarki takich krajów jak Grecja czy Włochy. Jedną z przyczyn takiej
sytuacji makroekonomicznej był systematyczny spadek konkurencyjności gospodarek tych
krajów w ostatnich dekadach. W tym samym czasie nastąpiła również ekspansja regulacyjna
działalności państwa, której jednym z przejawów było ograniczenie dostępu do wykonywania
określonych zawodów.

Szeroki zakres regulacji dostępu do określonych zawodów jest przyczyną również osłabienia
konkurencji w regulowanych branżach, prowadząc do wzrostu cen i spadku dostępności usług dla
najuboższych członków społeczeństwa. Wzrost cen usług, a co za tym idzie wzrost wynagrodzeń
przedstawicieli zawodów regulowanych (o tzw. rentę ekonomiczną), wykazano w badaniach
empirycznych w tak różnorodnych profesjach jak np. technicy radiologii, farmaceuci czy
księgowi12. Na podstawie badań amerykańskich szacuje się, że wysokość renty ekonomicznej
waha się w przedziale 7 – 15 proc. w zależności od specyfiki danego zawodu, jak też
zastosowanej metody obliczeniowej13. Nie ulega zatem wątpliwości, że opisywane efekty mogą
mieć różne konsekwencje dla konkurencyjności gospodarki narodowej w zależności od struktury
zawodów objętych regulacją. W przypadku usług świadczonych pomiędzy przedsiębiorcami
a konsumentami beneficjentami deregulacji staną się bezpośrednio ci ostatni, ale ułatwienie
dostępu do profesji świadczących usługi pomiędzy przedsiębiorcami przyczyni się do
zmniejszenia ciężarów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ciężary te
stanowią najczęściej część kosztów stałych, np. usługi prawne lub księgowe, ochrona obiektów,

12 Przykładowo E. Timmons, R. Thornton, The Effects of Licensing on the Wages of Radiologic Technologists,
Journal of Labor Research 2008, nr 4, s. 336-346; J. Pfeffer, Some Evidence on Occupational Licensing and
Occupational Incomes, Social Forces 1974, nr 1, s. 102-111.
13 M. Kleiner, A. Krueger, Analyzing the extent and influence of occupational licensing on the labor market, NBER
Working Papers 14979, 2009.

10
pośrednictwo pracy, a ich relatywne znaczenie spada wraz ze wzrostem wielkości
przedsiębiorstwa. Deregulacja dostępu do tych zawodów może przyczynić się do poprawy
sytuacji małych i średnich przedsiębiorstw będących jednym z filarów polskiej gospodarki.
Innym efektem wysokiego poziomu regulacji zawodów jest zwiększanie kosztów
funkcjonowania państwa. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia wydatków na utrzymanie
systemu, np. kosztów funkcjonowania rejestrów czy też wynagrodzeń dla członków komisji
egzaminacyjnych. Poza kosztami utrzymywania istniejącego systemu regulacji nie wolno
również zapominać o kosztach związanych z przygotowywaniem okresowych nowelizacji ustaw
i rozporządzeń regulujących dany zawód. Ponieważ jeden akt prawny nie może trwale
uregulować ewoluującego rynku, konieczna okazuje się jego permanentna nowelizacja.
Utrzymywanie kosztownych dla gospodarki przepisów mogłaby uzasadniać jedynie
adekwatna poprawa sytuacji konsumentów. Zwolennicy regulacji zawodów uważają bowiem, że
spadek podaży i wzrost cen usług są konsekwencją selekcji najlepszych usługodawców. Pogląd
taki ma źródło w zjawisku asymetrii informacji występującym na wielu rynkach14.
W analizowanych przypadkach asymetria informacji oznacza, że konsument nie jest w stanie
wejść w posiadanie informacji, którymi dysponuje usługodawca, a więc zweryfikować jakości
jego usług. Naturalną konsekwencją jest więc wystąpienie zjawiska selekcji negatywnej – cena
obniża się, a lepsze produkty/usługi są wypierane z rynku (tzw. wyścig do dna). Klasycznej
koncepcji asymetrii informacji towarzyszy jednak przyjęcie milczącego założenia o bierności
i bezradności konsumenta. W klasycznym, podręcznikowym przykładzie rynku używanych
samochodów15 abstrahuje się od wszystkich powszechnie znanych konsumentom sposobów
weryfikacji zapewnień sprzedawców.
Narzędziem opisu tych „sposobów” jest tzw. teoria sygnałów, która została opracowana
przez A. Spence’a. Jej podręcznikowym przykładem jest rola dyplomów na rynku pracy. Nawet
przy założeniu, że wykształcenie samo w sobie nie zwiększa produktywności, dyplom jest
sygnałem większych zdolności pracownika16. Mechanizm wysyłania (intencjonalnego) sygnałów

14 Za badania poświęcone asymetrii informacji na rynkach Komitet Noblowski nagrodził w 2001 r. trzech
ekonomistów: J. Stiglitza, G. Akerlofa i A. Spence’a.
15 G. Akerlof, The Market for 'Lemons': Quality Uncertainty and the Market Mechanism, Quarterly Journal of
Economics 1984, nr 3, s. 488–500.
16 A. M. Spence, Signaling in retrospect and the informational structure of markets, Nobel Prize Lecture, 8 XII 2001.

11
może być niezwykle pomocny w analizie alternatywnych scenariuszy regulacji zawodów,
zwłaszcza w przypadku tzw. usług incydentalnych. Przykładowo alternatywnym do państwowej
regulacji sposobem oceny jakości usług świadczonych przez lekarza są wysyłane przez niego
sygnały, np. certyfikat umieszczony w widocznym miejscu jego gabinetu lub umieszczenie przez
niego na swojej stronie internetowej forum wymiany opinii o jego usługach.
W ostatnich latach w literaturze ekonomicznej zwraca się także uwagę na wpływ rozwoju
technologii komunikacyjnych w odniesieniu do poziomu asymetrii informacji oraz kosztów
transakcyjnych. Rozwój takich usług internetowych jak sklepy czy aukcje internetowe zmieniły
sytuację na wielu rynkach. Także w przypadku usług Internet oferuje możliwości nie tylko
odnalezienia i porównania ofert rożnych usługodawców, ale również skorzystania z bogatej
i chętnie udostępnianej w postaci ocen i komentarzy wiedzy innych konsumentów.
Istnieją też inne przyczyny nieskuteczności regulacji jako narzędzia ochrony konsumenta.
Praktyki stosowane przez różne grupy wykonujące zawody regulowane, takie jak narzucanie cen,
ograniczenie możliwości reklamy, tworzenie barier wejścia do danego zawodu, narzucanie
sposobu produkcji, szkodzą przede wszystkim konsumentom. Różne ograniczenia zmniejszają
bowiem skłonność do wydajnej pracy, obniżania kosztów, w tym także cen, zwiększania jakości
oraz oferowania nowych produktów i usług. Istnieje bogata literatura empiryczna weryfikująca
twierdzenia zwolenników szerokiej regulacji zawodów co do wzrostu jakości świadczonych
usług. Większość powoływanych badań co prawda powstała w Stanach Zjednoczonych, należy
jednak podkreślić, że u podstaw opisywanych efektów leżą uniwersalne zachowania, a uzyskane
wyniki mogą z powodzeniem znaleźć odniesienie do Polski. Przykładowo wykazano, że nawet
w przypadku profesji, w których możemy mówić o silnej asymetrii informacji, takich jak
budownictwo, nie stwierdza się istotnych różnic w jakości usług świadczonych przez podmioty
objęte bądź nie regulacją17. wiadczyć to może o właściwym działaniu mechanizmów wysyłania
i odbioru sygnałów.
Warte zauważenia są także bodźce wywierane przez regulację zawodów i ich skutki na
konsumentów – spadek dostępności i wzrost cen usług. Najistotniejszym z nich będzie zachęta do

17 D. Skarbek, Occupational Licensing and Asymmetric Information: Post-Hurricane Evidence from Florida, Cato
Journal 2008, nr 1, s. 73-82.

12
samodzielnego wykonywania usług zastrzeżonych dla certyfikowanych specjalistów18.
Wykazano także, że regulacje forsowane przez grupy zainteresowane ograniczeniem konkurencji
są w stanie zablokować dostęp do danego rynku nawet pomimo jego rozwoju. Przykładowo
w
Calgary, pomimo podwojenia liczby mieszkańców (i zatrudnionych), liczba taksówek
pozostała nie zmieniona na przestrzeni ostatnich 25 lat19.
Przedmiotem badań stały się też konsekwencje reform deregulacyjnych przeprowadzonych
w wielu różniących się specyfiką krajach. Analizowano między innymi konsekwencje reform
deregulujących rynek przewozów taksówką w Irlandii, Szwecji, Norwegii, Holandii, Australii,
Nowej Zelandii oraz Stanach Zjednoczonych20. Wykazano, że w większości przypadków
prowadzą one do wzrostu liczby taksówek, spadku cen i poprawy jakości (szybkości) realizacji
usługi21. Badania opinii klientów przed i po przeprowadzeniu reformy deregulacyjnej
potwierdzają jej korzystne następstwa22.
O ile w przypadku oceny konsekwencji deregulacji dostępu do zawodów elektryka,
budowlańca czy taksówkarza zróżnicowanie pomiędzy kontynentalnym i anglosaskim systemem
prawnym nie odgrywa istotnej roli, to w przypadku skutków deregulacji dostępu do zawodów
prawniczych czynnik ten musi zostać explicite uwzględniony w analizie. Okazuje się jednak, że
zarówno w krajach o tradycji anglosaskiej (Wielka Brytania)23, jak i kontynentalnej (Szwecja)24,
liberalizacja dostępu do zawodu profesjonalnego pełnomocnika procesowego prowadzi do
spadku cen oferowanych usług.
Konstytucja RP w art. 65 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyboru i wykonywania zawodu
oraz wyboru miejsca pracy. Wolność ta nie jest jednak absolutna i jak każda podlega

18 Tezę tą potwierdzają przykładowo badania empiryczne stwierdzające wyższą liczbę śmiertelnych porażeń prądem
w stanach o bardziej restrykcyjnej regulacji dostępu do zawodu elektryka. Zob. S. Carrol, R. Gaston, Occupational
Restrictions and the Quality of - Service Received: Some Evidence, Southern Economic Journal 1981, nr 4,
s. 959 i n.
19 D. Seymur, The Case for Taxi Deregulation, Frontier Centre for Public Policy, FCPP Policy Series no. 55,
February 2009.
20 J. T. Bekken, F. Longva, Impact of Taxi Market Regulation, TØI report 658/2003, Oslo, May 2003.
21 Do wniosku, że deregulacja dostępu do zawodu taksówkarza nie prowadzi do negatywnych efektów
przewidywanych przez przedstawicieli branży dochodzi też większość autorów badań z tego zakresu omówionych
przez A. T. Moore'a i T. Balakera, Do Economists Reach a Conclusion on Taxi Deregulation?, Econ Journal Watch
2006, nr 1, s. 109-132.
22 (De)Regulation of the taxi industry, OECD, Paryż, 2007.
23 J. Love, F. Stephen, D. Gillanders, A. Paterson, Spatial Aspects of Deregulation in the Market for Legal Services,
Regional Studies 1992, nr 2, s. 137-147.
24 F. Stephen, C. Burns, Liberalization of Legal Services, Institute for Law Economy and Global Governance, 2007.

13
ograniczeniom, które zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą być ustanawiane tylko
w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa
lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo
wolności i praw innych osób. Co istotne, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności
i praw.
Rozbudowany system zawodów regulowanych w Polsce budzi wątpliwości co do tego, czy
wprowadzone ograniczenia wolności wyboru i wykonywania zawodu spełniają wymogi
określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można też nie zauważać, że nadmierne ograniczanie
dostępu do wykonywania zawodów jest sprzeczne z unijną zasadą swobody przepływu
pracowników. Jej niepełna realizacja utrudnia rozwój jednolitego rynku wspólnotowego,
a w konsekwencji nie sprzyja zwiększaniu konkurencyjności Unii Europejskiej, której
niezbędnym elementem jest mobilność zawodowa jej obywateli.
W odniesieniu do wpływu proponowanych zmian na możliwość wykonywania zawodu
w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej należy podkreślić, że deregulacja
zawodów objętych projektem ustawy nie ograniczy wolności świadczenia usług transgranicznych
mających charakter okazjonalny i tymczasowy. Działalność ta regulowana jest w Unii
Europejskiej bardzo liberalnie. Odnoszą się do niej przepisy m.in. dyrektywy 2006/123/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku
wewnętrznym25 oraz dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września
2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych26.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 dyrektywy z dnia 12 grudnia 2006 r. państwa
zobowiązane są do uznania prawa usługodawców do świadczenia usług w państwie
członkowskim innym niż to, w którym prowadzą przedsiębiorstwo, oraz zapewnienia możliwości
swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności na swoim terytorium. wiadczenie usług ma
miejsce tylko w razie przeniesienia się usługodawcy na terytorium państwa przyjmującego
w celu tymczasowego i okazjonalnego wykonywania zawodu. Element czasowy stanowi
podstawowe kryterium pozwalające na odróżnienie świadczenia usług transgranicznych od
stałego wykonywania danego zawodu na terenie innego państwa. Z kolei dyrektywa z dnia
7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych dotyczy zniesienia barier

25 Odpowiednio Dz. Urz. UE L 2006/376/36.
26 Odpowiednio Dz. Urz. EU L 255 z 30.09.2005 z późn. zm.