Poselski projekt ustawy o Rzeczniku do Spraw Przeciwdziałania Dyskryminacji

Warszawa, 7 lutego 2012 r.


BAS–WAPEiM–258/12

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu RP



Opinia w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego
projektu ustawy o Rzeczniku do Spraw Przeciwdziałania Dyskryminacji
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Ryszard Kalisz)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r., Nr 5, poz.
47) sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje ustanowienie nowego organu państwa, jakim
ma być Rzecznik do Spraw Przeciwdziałania Dyskryminacji, zwany dalej
„Rzecznikiem”. Rzecznik ten, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 projektu ustawy, ma stać
na straży przestrzegania zasady równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji
określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dyrektywach Unii
Europejskiej i ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umowach
międzynarodowych. Ma też przeciwdziałać dyskryminacji z powodu płci, rasy,
pochodzenia narodowego i etnicznego, religii i przekonań, wieku oraz orientacji
seksualnej, zarówno w publicznej jak i prywatnej sferze życia społecznego.
Projekt ustawy, w art. 2, definiuje pojęcia dyskryminacji bezpośredniej i
dyskryminacji pośredniej, a w art. 3 określa przepisy dotyczące ciężaru dowodu
stosowane w przypadku sformułowania zarzutu dyskryminacji. W art. 4-9
projektu ustawy przyjęto tryb powoływania Rzecznika, warunki, które musi
spełniać osoba powoływana na to stanowisko, a także zakres zadań Rzecznika,
obowiązek współdziałania Rzecznika z właściwymi organami administracji
publicznej, instytucjami oraz organizacjami pozarządowymi (art. 10-19).


2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Zagadnienia zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub
pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub
orientację seksualną są uregulowane przepisach traktatowych. Artykuł 2
Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), stanowiący o wartościach, na których
opiera się Unia wymienia, obok poszanowania godności osoby ludzkiej,
wolności, demokracji, równości, państwa prawnego – poszanowanie praw
człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Artykuł ten stanowi, że
wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na
pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz
równości kobiet i mężczyzn.
Podstawy prawne do przyjmowania aktów prawa wtórnego mających
przeciwdziałać dyskryminacji zostały uwzględnione w art. 19 i art. 151 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Artykuł 19 ust. 1 TfUE
postanawia, że bez uszczerbku dla innych postanowień traktatów i w granicach
kompetencji, które traktaty powierzyły Unii Rada, stanowiąc jednomyślnie, i po
uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w
celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub
pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub
orientację seksualną. Art. 19 w ust. 2 TfUE upoważnia Radę i Parlament
Europejski do przyjmowania środków zachęcających, które mają wspierać
działania podejmowane przez państwa członkowskie w celu przyczyniania się
do osiągania celów antydyskryminacyjnych, o których mowa w ust. 1 tego
artykułu. rodki te nie mogą jednak prowadzić do harmonizacji przepisów
krajowych. Artykuł 19 TfUE nie wywiera skutku bezpośredniego, co oznacza,
że nie może być samodzielną podstawą dla dochodzenia przez jednostki
roszczeń wywodzonych z zakazanych, dyskryminujących zachowań opartych na
kryteriach płci, rasy, pochodzenia etnicznego, religii lub światopoglądu,
niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej. Artykuł ten zawiera
wyłącznie normy kompetencyjne, które upoważniają unijne organy
prawodawcze do przyjmowania środków niezbędnych w celu zwalczania
dyskryminacji.
Bezpośredni skutek wywołuje natomiast art. 151 TfUE, nakładający na
państwa członkowskie obowiązek zapewnienia stosowania zasady równości
wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej za taką samą pracę lub
pracę tej samej wartości. Artykuł zawiera również normy kompetencyjne.
Zgodnie z jego ust. 3, Parlament Europejski i Rada są upoważnione do
przyjmowania środków zmierzających do zapewnienia równości szans i
równego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy.

Na podstawie poprzednich wersji art. 19 i art. 151 TfUE, uwzględnionych
odpowiednio w art. 13 i art. 141 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (TWE), przyjęto dyrektywy antydyskryminacyjne, w tym:
1) dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/41/UE z dnia 7 lipca
2010 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet
i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek oraz
uchylająca dyrektywę Rady 86/613/EWG (Dz. Urz. UE L 180 z
15.7.2010, str. 1)

2
2) dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz
równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy
(Dz. Urz. UE L 204 z 26.7.2006, str. 23).
3) dyrektywę Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzającą
w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie
dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług (Dz. Urz.
UE L 373 z 21.12.2004, str. 37),
4) dyrektywę Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającą
w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie
rasowe lub etniczne (Dz. Urz. WE L 180 z 19.7.2000, str. 22; Dz. Urz. UE
polskie wydanie specjalne: rozdz. 20, t. 1, str. 23),
5) dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą
ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia
i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2.12.2000, str. 16; Dz. Urz. UE polskie
wydanie specjalne: rozdz. 5, t. 4, str. 79),

Artykuł 13 dyrektywy Rady 2000/43/WE, art. 12 dyrektywy Rady
2004/113/WE, art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/41/UE,
oraz art. 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54 zobowiązują
państwa członkowskie do utworzenia organu krajowego (organów krajowych),
których zadaniem jest wspieranie równego traktowania osób bez względu na
kryteria dyskryminacyjne określone w każdej z dyrektyw. Państwa
członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że do kompetencji tych organów
będzie należało m.in.:
a) świadczenie niezależnej pomocy ofiarom dyskryminacji we wnoszeniu
skarg dotyczących dyskryminacji,
b) prowadzenie niezależnych badań nad dyskryminacją,
c) publikowanie niezależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń na temat
wszystkich problemów związanych z dyskryminacją, oraz
d) wymiana dostępnych informacji z właściwymi organami europejskimi,
takimi jak Europejski Instytut ds. Równości Płci.


3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Utworzenie
Rzecznika
oraz powierzenie mu zadań określonych w
projekcie ustawy jest zgodne z dyrektywą Rady 2000/43/WE, dyrektywą Rady
2004/113/WE, dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/41/UE oraz
dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE. Realizacja celów
ustalonych przez dyrektywy może zostać osiągnięta przez powierzenie
wykonywania zadań istniejącym organom państwa (np. Rzecznikowi Praw
Obywatelskich (art. 208 ust. 1 Konstytucji) lub Pełnomocnikowi Rządu do

3
spraw Równego Traktowania1) lub też ustanowienie nowych organów. Kwestia
sposobu realizacji celów dyrektywy została pozostawiona autonomii
organizacyjnej państw członkowskich. Zasadność ustanowienia nowego organu
powinna być jednak dokonywana z uwzględnieniem krajowych warunków
konstytucyjnych. W przypadku Polski ustawodawca powinien rozważyć
zasadność powoływania nowego organu państwa w sytuacji, gdy art. 208 ust. 1
Konstytucji RP powierza Rzecznikowi Prawo Obywatelskich realizację zadań
związanych z ochroną praw i wolności człowieka i obywatela określonych w
Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Kwestia ta była podnoszona
na gruncie poprzedniej wersji projektu ustawy, rozpatrywanej w ostatniej
kadencji Sejmu (zob. druk 2808, opinia BAS-WAUiP-434/10 z dnia 24 marca
2010 r.).
Definicje dyskryminacji bezpośredniej i dyskryminacji pośredniej,
zawarte w art. 2 ust. 3 i 4 projektu ustawy są zgodne z definicjami tych pojęć,
formułowanymi w art. 3 lit a) i b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2010/41/UE, art. 2 ust. 2 dyrektywy Rady 2000/43/WE, art. 2 ust. 2 dyrektywy
Rady 2000/78/WE, art. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2004/113 oraz art. 2 ust. 1 lit. a) i
b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE.
Artykuł 3 projektu ustawy dotyczący ciężaru dowodu, który przewiduje,
że obowiązkiem osoby, które zarzuca się zakazane dyskryminacyjne
traktowanie jest udowodnienie, że do naruszenia zasady równego traktowania
nie doszło, jest zgodny z art. 8 Rady 2000/43/WE, art. 10 dyrektywy Rady
2000/78/WE, art. 9 dyrektywy Rady 2004/113/WE oraz art. 19 dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE.
Artykuł 7 pkt 1 projektu ustawy ustanawia wymóg posiadania
obywatelstwa polskiego przez Rzecznika. Przepis ten należy ocenić z punktu
widzenia art. 45 TfUE statuującego swobodę przepływu pracowników wewnątrz
Unii. Wymaga ona zniesienia wszelkich form dyskryminacji w zakresie
zatrudnienia pracowników pochodzących z państw członkowskich ze względu
na obywatelstwo. Swoboda ta nie dotyczy jednak zatrudnienia w administracji
publicznej (art. 45 ust. 4 TfUE). Zgodnie z zasadą interpretacyjną, że wyjątki
należy interpretować zawężająco, Trybunał Sprawiedliwości w swoim
orzecznictwie przyjmuje wąskie rozumienie pojęcia administracji publicznej.
Odnosi on to pojęcie do miejsc pracy, które obejmują uczestnictwo w
wykonywaniu władzy publicznej i funkcji, których przedmiotem jest ochrona
ogólnego interesu państwa lub innych zbiorowości publicznych i które z tego
względu zakładają istnienie szczególnej więzi solidarności między
pracownikiem a państwem, jak również wzajemności praw i obowiązków, które
są podstawą więzi obywatelstwa (wyrok z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79
Komisja p. Belgii, ECR 1982 r., s. 1845). Mając na uwadze zakres zadań

1Rozporzadzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu
do spraw Równego Traktowania (Dz. U. Nr 75, poz. 450).

4
Rzecznika określony w art. 10 i 11 projektu ustawy, obejmujący m.in.
opiniowanie projektów aktów prawnych, współpracę w tworzeniu rządowych
programów przeciwdziałania dyskryminacji, a także świadczenie pomocy
prawnej osobom podnoszącym zarzut dyskryminacji, zwracanie się do
oskarżyciela o wszczęcia postępowania w sprawach o przestępstwa ścigane z
urzędu lub w sprawach o wykroczenia i uczestniczenie w postępowaniach
cywilnych lub prawnych na prawach przysługujących prokuratorowi należy
uznać, że wymóg posiadania przez Rzecznika obywatelstwa polskiego jest
zgodny z art.45 ust. 4 TfUE.

4.
Konkluzje

Projekt ustawy o Rzeczniku do Spraw Przeciwdziałania Dyskryminacji
jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.



Szef Kancelarii Sejmu



Lech Czapla





5