Rządowy projekt ustawy o rewitalizacji

oraz inwestycji towarzyszących. Uznano w tym zakresie, że wymogi interesu
publicznego skłaniają do potwierdzenia nadrzędnego charakteru tych ustaw,
regulujących krytyczne inwestycje infrastrukturalne i pozwalających na ich sprawną
realizację.

Rozdział 7 – Przepisy przejściowe i końcowe
Przepis art. 52 jest normą kolizyjną, wynikającą z fakultatywnego charakteru ustawy
oraz faktu, że już w obecnym stanie prawnym szereg gmin prowadzi działania
spełniające przesłanki rewitalizacji w rozumieniu ustawy, na podstawie dokumentów
programowych i strategicznych, przyjmowanych w oparciu o ogólne normy
kompetencyjne dotyczące gminy. W przepisie tym określono, że jeżeli przed dniem
wejścia w życie ustawy w gminie przyjęto, w drodze uchwały rady gminy, program
zawierający działania służące rewitalizacji obszaru zdegradowanego, to na jego
podstawie może zostać opracowany i uchwalony gminny program rewitalizacji. Tym
samym gmina otwiera sobie możliwość zastosowania specjalnych rozwiązań prawnych,
takich jak miejscowy plan rewitalizacji czy SSR. Przekształcenie to nastąpić może, o ile
dokument spełnia warunki brzegowe poddania procedurze, tj. posiada diagnozę, na
podstawie której możliwe jest wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru
rewitalizacji. W takim przypadku wójt kieruje do rady gminy wniosek o podjęcie
uchwały w tej sprawie (art. 8 ustawy), a następnie opracowuje projekt zmian dokumentu
mający na celu przekształcenie go w gminny program rewitalizacji i poddaje go
konsultacjom społecznym (prowadzonym w sposób określony w rozdziale 2 ustawy).
Gmina może kontynuować działania rewitalizacyjne na podstawie dotychczasowego
programu do dnia 31 grudnia 2023 r., jednak bez możliwości korzystania z narzędzi
ustawy, tj. SSR oraz miejscowego planu rewitalizacji.
Ostatni z przepisów ustawy reguluje termin jej wejścia w życie. Wynosi on 14 dni od
dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Z uwagi na brak bezpośrednich skutków wejścia w
życie ustawy dla gmin (nie nakłada ona obowiązku prowadzenia rewitalizacji, a jedynie
daje taką możliwość), zaproponowane vacatio legis należy uznać za wystarczające.
Jedynym odstępstwem jest wejście w życie art. 37 z dniem 1 stycznia 2016 r. Przepis
ten dotyczy zmian w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, zatem jego
obowiązywanie przesunięto na początek nowego roku podatkowego.
41

Pozostałe informacje
Projekt ustawy o rewitalizacji wpisany jest do Wykazu prac legislacyjnych i
programowych Rady Ministrów pod pozycją UD217.
Na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji w zakładce „Rządowy
Proces Legislacyjny” znajdują się materiały dotyczące kolejnych wersji projektu
założeń ustawy o rewitalizacji, który procedowany był pod numerem ZD114 i został w
dniu 24 marca 2015 r. przyjęty przez Radę Ministrów.
Z dniem przesłania projektu ustawy do konsultacji publicznych został on zamieszczony
na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji, w zakładce „Rządowy
Proces Legislacyjny”.
Do projektu ustawy o rewitalizacji nie wpłynęły zgłoszenia zainteresowania pracami
nad projektem, w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności
lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
Projektowane regulacje są zgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej.
Projekt ustawy nie będzie podlegał notyfikacji, zgodnie z przepisami dotyczącymi
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
42

Nazwa projektu
Data sporządzenia
Ustawa o rewitalizacji
19 czerwca 2015 r.
Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Źródło
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza
Kraju 2030
Stanu lub Podsekretarza Stanu
Nr w wykazie prac
Paweł Orłowski – Podsekretarz Stanu w MIiR
UD 217
Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu

Rajmund Ryś, Dyrektor Departamentu Polityki Przestrzennej MIiR,
="mailto:michal.leszczynski@mir.gov.pl"el. 22 273-76-50
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
W wielu polskich gminach od dziesięcioleci postępuje degradacja (społeczna, techniczna, środowiskowa, przestrzenna)
ich istotnych obszarów – szacuje się, że problem ten dotyczy dużej części obszarów zurbanizowanych w Polsce,
zamieszkanych przez ok. 2,4 miliona mieszkańców.
Mimo tego, że wiele gmin od lat podejmuje już działania mające na celu rewitalizację obszarów zdegradowanych (np. w
formie Lokalnych Programów Rewitalizacji – LPR) to doświadczenia wskazują, że dotychczas prowadzona rewitalizacja
była często niepełna, nieskoordynowana, rozproszona, a przez to nieefektywna. Główną tego przyczyną jest brak
skoordynowanych mechanizmów i narzędzi do skutecznego prowadzenia procesów rewitalizacji. Często rewitalizacja
rozumiana była błędnie i ograniczona do działań tylko budowlanych i technicznych. Innym problemem był częsty brak
realnej partycypacji społecznej w prowadzonych działaniach – działania projektowano i przeprowadzano bez szerokiej
konsultacji z mieszkańcami rewitalizowanych terenów i niejednokrotnie nie miały one akceptacji społecznej.
Problemem jest też finansowanie działań rewitalizacyjnych, zarówno brak pozyskania współfinansowania rewitalizacji
przez prywatnych inwestorów, jak i sama możliwość finansowania rewitalizacji przez gminę. Wiele organów
nadzorczych kwestionowało zasadność wydatków poniesionych przez gminy na rewitalizację, jako niemających
wyraźnej podstawy prawnej, a zatem niedopuszczalnej w świetle przepisów o finansach publicznych.
Innym istotnym problemem przy prowadzeniu działań rewitalizacyjnych są kwestie związane z gospodarką
mieszkaniową. Rewitalizacja w Polsce bardzo często koncentrowała się np. tylko na poprawie jakości dróg i placów oraz
parków i innej przestrzeni publicznej, a także remontach wybranych nieruchomości miejskich, w tym zabytkowych
kamienic, a inwestycje mieszkaniowe były zwykle pomijane jako działania wymagające większego wysiłku finansowego
i organizacyjnego (w tym zapewnienia mieszkańcom lokali zamiennych).
W dotychczasowych działaniach rewitalizacyjnych problemem było również zjawisko gentryfikacji. Po zrealizowaniu
inwestycji nieraz następowała żywiołowa gentryfikacja polegająca na tym, że dotychczasowi mieszkańcy byli w różny
sposób „wypychani” z obszaru, który stawał się atrakcyjny. Prowadzi to do silnej segregacji przestrzennej, tworząc w
mieście „wyspy” dobrobytu, a jednocześnie w skrajnych przypadkach – nawet pogłębiając natężenie kryzysu w
sąsiednich dzielnicach.
Doświadczenia wskazują również na zjawisko zbyt szerokiego określania obszarów przeznaczonych do rewitalizacji –
zgodnie z założeniem, że zwiększy to szanse potencjalnych partnerów gospodarczych i społecznych na pozyskanie
środków. Większy powierzchniowo obszar rewitalizacji dawał większej liczbie podmiotów możliwość aplikowania o
środki przeznaczone na rewitalizację, nie było więc woli politycznej, aby koncentrować działania na małym obszarze
wymagającym wsparcia. Powodowało to, że działania rewitalizacyjne były rozproszone, gorzej skoordynowane, a przez
to nieefektywne i nie przynosiły znaczących zmian w mieście.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Ustawa wprowadza definicję legalną rewitalizacji, uwzględniającą wymaganą kompleksowość procesu – za rewitalizację
uznane będą tylko przedsięwzięcia całościowe, integrujące działania na rzecz społeczności lokalnej, przestrzeni i lokalnej
gospodarki, skoncentrowane terytorialnie i prowadzone we współpracy z lokalną społecznością, w sposób zaplanowany
oraz zintegrowany. Ustawa przewiduje, że rewitalizacja prowadzona będzie na podstawie gminnych programów
rewitalizacji (dalej jako: GPR). GPR jest programem obejmującym wszystkie obszary zdegradowane w gminie i
stanowiącym kompleksową strategię przeprowadzenia na tych obszarach działań rewitalizacyjnych. Zapewni to
niezbędną kompleksowość i skoncentrowanie prowadzenia rewitalizacji i objęcie nią wszystkich sfer objętych kryzysem.
Ustawa przewiduje, że programowanie, koordynacja i tworzenie warunków do realizacji rewitalizacji przez jej
interesariuszy będzie nieobowiązkowym zadaniem własnym gminy. Rozwiązanie to ma na celu usunięcie rozbieżności
interpretacyjnych (w orzecznictwie sądów administracyjnych i Regionalnych Izb Obrachunkowych), co do możliwości
występowania przez gminę w roli organizatora rewitalizacji. Skutkiem wprowadzenia przedmiotowej zmiany będzie
również umożliwienie gminie większego zaangażowania w poprawę stanu tkanki mieszkaniowej na obszarze
zdegradowanym, niezależnie od struktury właścicielskiej (pod warunkiem, że będą to działania w ramach gminnego
43

programu rewitalizacji).
Ustawa wprowadzi mechanizmy zapewniające realną partycypację społeczną w procesie rewitalizacji oraz obowiązek
takiego przygotowania i prowadzenia konsultacji społecznych, aby zapewnić skuteczne włączanie w proces rewitalizacji
mieszkańców – tak, aby poczuli się oni partnerami, mającymi realny wpływ na cały proces. Projekt przewiduje
powołanie Komitetu Rewitalizacji – z udziałem wszystkich interesariuszy procesu rewitalizacji, z szerokim udziałem
lokalnych społeczności, ekspertów. Komitet Rewitalizacji posiadać będzie wyłącznie kompetencje opiniodawcze i
doradcze. Dodatkowo w ustawie określone będą zasady partycypacji społecznej, wpisane będą obowiązki konsultacji
wszystkich dokumentów związanych z przygotowaniem, prowadzeniem i monitorowaniem procesów rewitalizacji.
Ustawa o rewitalizacji przewiduje regulacje przeciwdziałające gentryfikacji poprzez zagwarantowanie mieszkańcom
prawa do powrotu do zajmowanych lokali mieszkalnych (czasowo opróżnionych w związku z wykonywaniem robót
budowlanych), rozwój form budownictwa mieszkaniowego nienastawionych na zysk oraz instrumenty kształtowania
polityki czynszowej przez gminy.
Ustawa uznaje za cel publiczny działania polegające na budowie lub przebudowie budynków społecznego budownictwa
czynszowego, realizowanych w ramach gminnego programu rewitalizacji. Dotyczyć to będzie działań realizowanych
wyłącznie w Specjalnej Strefie Rewitalizacji. Takie rozwiązanie powinno ułatwić gminom inwestowanie w rozwój
mieszkalnictwa na obszarach rewitalizowanych.
Ustawa wprowadza ograniczenia powierzchni obszarów rewitalizacji możliwych do wyznaczenia w gminnych
programach rewitalizacji do maksymalnie 20% powierzchni gminy oraz poprzez objęcie nimi maksymalnie 30%
mieszkańców gminy – zapewni to konieczną koncentrację interwencji i zapobiegnie rozpraszaniu środków finansowych
na zbyt dużym obszarze.
Nie będzie jednak ograniczeń w wyznaczaniu obszaru zdegradowanego, którego fragmenty o największej intensywności
negatywnych zjawisk powinny zostać zakwalifikowane do rewitalizacji w pierwszej kolejności.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Proponowane rozwiązania oparte są o wieloletnie doświadczenia państw Europy Zachodniej, które dysponują
specjalnymi narzędziami prawnymi do prowadzenia kompleksowych procesów rewitalizacji (wobec zaistnienia w nich
analogicznych niekorzystnych zjawisk społeczno-gospodarczych). Można w tym zakresie wskazać przykłady trzech
państw o dużych doświadczeniach w prowadzeniu rewitalizacji: Niemiec, Francji oraz Wielkiej Brytanii.
Jedną z najważniejszych regulacji w prawie niemieckim dotyczącą problematyki rewitalizacji była ustawa o rozwoju
miast z 27 lipca 1971 r. – Städtebauförderungsgesetz (StBauFG), która następnie została włączona do federalnego
Kodeksu Budowlanego z 1987 r. (Baugesetzbuch – BauGB). Rewitalizacji miast, działaniom na rzecz rozwoju
miejskiego i urbanistycznym przedsięwzięciom rozwojowym (UPR) poświęcona jest Księga II Kodeksu, w art. 136–191.
Ustawa niemiecka nie wprowadza definicji rewitalizacji, ale wymienia cele, które muszą być osiągnięte, aby uznać
przedsięwzięcie za rewitalizację lub UPR (m.in. poprawa i przekształcenie obszaru o złym stanie urbanistycznym, dobre
przygotowanie procesu, jego realizacja musi leżeć w interesie publicznym). Rewitalizacja realizowana jest poprzez
programy rewitalizacji, przygotowywane przez burmistrza lub urząd planowania urbanistycznego (w zależności od
wielkości miasta). Całym procesem rewitalizacji zarządza zwykle powiernik rewitalizacji, przedsiębiorstwo komunalne
działające na rzecz gminy. Ważnym elementem niemieckich uregulowań jest przyznanie gminie prawa do decydowania,
czy dany obszar jest obszarem kryzysowym. Rada gminy określa obszar, który podlegać będzie rewitalizacji w formie
decyzji, która jest aktem prawa miejscowego.
Oprócz uregulowań federalnych również na poziomie krajów związkowych istnieją regulacje sprzyjające działaniom
odnowy miast, są to przede wszystkim specjalne strefy ekonomiczne i specjalne strefy miejskie (specjalne strefy
mieszkaniowe – Housing Improvement Districts – HIDs oraz specjalne strefy poprawy środowiska mieszkaniowego –
Neighbourhood Improvement Districts – NIDs).
We Francji system wsparcia dla działań rewitalizacyjnych od lat stale ewoluuje i nie ma jednego aktu poświęconego
rewitalizacji. Obecnie odnowa miast stanowi jeden z najważniejszych elementów polityki mieszkalnictwa (uregulowała
to ustawa o ukierunkowaniu i programowaniu na rzecz miast i rewitalizacji z 1 sierpnia 2003 r.). Powołano również
specjalne ciało zajmujące się rewitalizacją – Narodową Agencję Odnowy Miast (ANRU). Wkład finansowy państwa w
działalność Agencji w latach 2004–2011 wynosił maksymalnie 4 mld euro rocznie. Dodatkowo pulę środków zasilają
wpływy pochodzące od pracodawców, w postaci 1% podatku mieszkaniowego w wysokości 550 mln euro rocznie, a
także finansowanie ze strony Kasy Depozytowo-Konsygnacyjnej (CDC) i Unii Społecznej Mieszkalnictwa (USH).
Głównym zadaniem ANRU jest realizacja Narodowego Programu Odnowy Miasta (PNRU). O dużej skali PNRU
świadczy fakt, że do roku 2013 zaplanowano zrewitalizowanie 530 dzielnic, program dotyczy około 5 mln mieszkańców,
a budżet na realizację zadań ANRU określono na ok. 30 mld euro.
Oprócz Narodowego Programu Odnowy Miasta (PNRU) funkcjonuje we Francji wiele instrumentów polityki miejskiej
wspierających rewitalizację, są to m.in. programy adresowane do młodzieży z dzielnic znajdujących się w obszarach
kryzysowych, działają również mediatorzy społeczni, warsztaty mające na celu poprawienie poziomu opieki zdrowotnej
dla mieszkańców obszarów zdegradowanych. Innym rozwiązaniem są też Specjalne Ekonomiczne Strefy Miejskie (ZFU
44

Zones franches urbaines) – w których przedsiębiorcy korzystają ze zwolnień podatkowych i z płacenia składek, w
zamian za zobowiązanie do przeznaczenia 1/3 utworzonych miejsc pracy dla mieszkańców ZFU.
Badając konkretne rozwiązania i instrumenty stosowane w procesach rewitalizacji we Francji, można m.in. wskazać na:
– ZAC (Zone d'Aménagement Concerté – obszar uzgodnionego rozwoju) to podstawowy instrument urbanistyki
operacyjnej, służący do skoordynowania przekształceń urbanistycznych na danym obszarze i tylko dla podmiotów
publicznych. Gmina w procedurze ZAC jest uprawniona do dokonywania wywłaszczeń terenów, które po uzbrojeniu i
ustaleniu zasad zagospodarowania może sprzedawać inwestorom. W trybie ZAC funkcję realizatora projektu może
przejąć np. spółka z udziałem gminy, na podstawie koncesji.
– DPU (Droit de preemption urbain) – strefa interwencji gruntowej, jej ustanowienie umożliwia wprowadzenie
powszechnego prawa pierwokupu na rzecz gminy, uniemożliwiając spekulację gruntami na wczesnym etapie działań
rewitalizacyjnych.
Cel publiczny we Francji. We Francji nie funkcjonuje zamknięty katalog celów publicznych. Procesy przekształceń
urbanistycznych (w tym w trybie rewitalizacji) poprzedzają szerokie konsultacje społeczne, w toku których interesariusze
wskazują na priorytetowe inwestycje, które organ gminy uznaje za cel publiczny – mogą nimi być także inwestycje
komercyjne, turystyczne. Na tej podstawie możliwe jest nawet wywłaszczenie pod ten cel, dokonywane w ZAC.
Najważniejszymi podmiotami w prowadzeniu rewitalizacji w Wielkiej Brytanii są obecnie władze lokalne oraz rząd,
który za pośrednictwem wyspecjalizowanych agencji (English Partnerships, Agencje Rozwoju Regionalnego)
współfinansuje i decyduje o większości projektów rewitalizacyjnych. Na szczeblu centralnym kształtowane są również
akty prawne (proponuje je rząd, a przyjmuje parlament). Instytucje centralne odpowiedzialne są także za nadzór i audyt
finansowy projektów rewitalizacyjnych. W działania rewitalizacyjne zaangażowane są niemal wszystkie ministerstwa,
przy czym kluczowa jest rola dwóch resortów:
 The Department For Communities And Local Government (Ministerstwo ds. Społeczności i Władz Lokalnych),
które odpowiada za politykę miejską, mieszkalnictwo, władze lokalne, planowanie przestrzenne, prawo i przepisy
budowlane, problemy wykluczenia społecznego i bezdomności, straż pożarną oraz jest odpowiedzialne za
funkcjonowanie Biur Rządu w Regionach (Regional Government Offices)
 The Department For Business, Enterprise And Regulatory Reform (BERR) (Ministerstwo Gospodarki)
ministerstwo przy działaniach rewitalizacyjnych odpowiada za politykę rozwoju gospodarczego, politykę
zatrudnienia i rozwój regionalny
 English Partnerships (EP – Partnerstwo dla Anglii) – Narodowa Agencja Rewitalizacji powołana w maju
1999 roku. EP jest agencją rządową odpowiedzialną za politykę i strategię rewitalizacji na poziomie krajowym. W
regionach odpowiednikami EP są Agencje Rozwoju Regionalnego.
Bardzo ważnym czynnikiem dla rewitalizacji w Wielkiej Brytanii było wprowadzenie w 1994 roku Jednolitego Budżetu
Rewitalizacyjnego (SRB). Zaowocowało to uruchomieniem olbrzymich środków na działania związane z rewitalizacją.
Single Regeneration Budget (SRB) skupiał środki pochodzące z budżetów wielu ministerstw i sprawował bezpośrednią
kontrolę tych instytucji co do sposobu wydawania tych środków, a także wprowadzał element koordynujący i
upraszczający dla starających się o finansowanie.
4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
Gminy
2478

Oszacowanie liczby gmin, która skorzysta z projektowanych
rozwiązań jest trudne, gdyż gminy samodzielnie podejmować
będą decyzje, czy chcą skorzystać z narzędzi zawartych w
ustawie w celu rozwiązywania lokalnych problemów
społecznych i infrastrukturalnych.
Projekt nie generuje żadnych obowiązkowych wydatków po
stronie gmin. Nowe zadanie własne ma charakter
nieobowiązkowy, co wynika wprost z przepisów ustawy. W
konsekwencji,
nieobowiązkowe
będzie
również
opracowywanie gminnych programów rewitalizacji i ich
realizacja.
Ustawa nie wprowadza nowych obowiązków w zakresie
polityki przestrzennej – w szczególności na podstawie
obecnie obowiązujących przepisów gminy mają obowiązek
analizowania aktualności studiów i planów miejscowych oraz
dokonywania w tym zakresie zmian (art. 32 ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Ustawa będzie miała pozytywny wpływ na gminy w wielu
45