Rządowy projekt ustawy o rewitalizacji

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego
W ustawie tej wprowadzono podstawę do uwzględniania w programach
gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym działań prowadzących do
zapobieżenia wykluczeniu mieszkańców obszaru rewitalizacji z możliwości korzystania
z pozytywnych efektów tego procesu, w szczególności w zakresie zasad ustalania
wysokości czynszów (w związku z zasadą włączenia społecznego wyrażoną w art. 3
ustawy).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Największy zakres zmian obejmuje ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: upzp), a to z uwagi na ścisłe powiązanie
programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią,
regulowanymi m.in. tą ustawą. Zakres ustaleń studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy poszerzono o obowiązek przeniesienia z
gminnego programu rewitalizacji rozstrzygnięcia dotyczącego wyznaczenia obszaru
zdegradowanego, stwierdzając w tym zakresie, że obecnie funkcjonujące w upzp
pojęcia, takie jak „obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji”
nie wyczerpują definicji tego obszaru nadanego ustawą. Procedura dostosowania
studium do zapisów gminnego programu rewitalizacji opisana została w art. 20 ustawy.
Najistotniejszą zmianą wprowadzaną do upzp jest dodanie przepisów art. 37f–37m,
regulujących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w jego szczególnej
formie, dotyczącej obszaru rewitalizacji, dla którego zaproponowano w przepisach
skróconą nazwę „miejscowy plan rewitalizacji” (dalej jako: mpr). Plan ten w istocie
stanowi szczególną formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co
rozstrzygnięto w przepisie art. 37f ust. 2.
Kolejne przepisy regulują odmienności materialne i proceduralne dotyczące
miejscowego planu rewitalizacji. Najważniejszym ograniczeniem przedmiotowym jest
możliwość jego uchwalenia wyłącznie dla obszaru rewitalizacji, a zatem dla obszaru
wyznaczonego w drodze uchwały, o której mowa w art. 8 ustawy. Z uwagi na ścisłe
powiązania funkcjonalne mpr zarówno ze studium, jak i z gminnym programem
rewitalizacji, zgodnie z art. 37f ust. 3, rada gminy uchwala mpr po stwierdzeniu, że nie
narusza on ustaleń żadnego z tych aktów. Ponadto, jeżeli dla danego obszaru
31

obowiązuje plan miejscowy, uchwalenie mpr zastępuje ustalenia tego planu dla
nieruchomości objętych mpr.
Kolejną z odmienności dotyczących mpr jest możliwość wyłączenia z obszaru objętego
tym planem nieruchomości, których stan zagospodarowania nie wskazuje na
konieczność dokonania w tym zakresie zmian. Obecne unormowania dotyczące planu
miejscowego nie zawierają generalnego nakazu projektowania tego planu w ramach
zwartego obszaru projektowego, jednak w celu usunięcia możliwych do powstania w
tym zakresie rozbieżności orzeczniczych, zasadę odmienną przewidziano wprost w
przepisach upzp. Oznacza to, że organy planistyczne mogą w sposób swobodny
kształtować obszar objęty mpr, wyłączając z niego pojedyncze nieruchomości (lub ich
grupy), w odniesieniu do których regulacja planistyczna nie znajduje uzasadnienia z
uwagi na zrealizowany stan zagospodarowania. Odzwierciedleniem szczególnego
charakteru mpr jest również możliwość sporządzania tego planu w skali mniejszej niż
standardowe opracowania planistyczne.
Dla mpr określono dodatkowe, fakultatywne ustalenia, do których należą:
1) ustalenia dotyczące charakterystycznych cech elewacji budynków;
2) szczegółowe ustalenia dotyczące zagospodarowania i wyposażenia terenów
przestrzeni publicznych, w tym urządzania i sytuowania zieleni, koncepcji
organizacji ruchu na drogach publicznych oraz przekrojów ulic;
3) określenie zakazów i ograniczeń dotyczących działalności handlowej lub usługowej
oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, w tym obszarów
rozmieszczenia obiektów handlowych o wskazanej w planie powierzchni sprzedaży
i ich dopuszczalną liczbę;
4) określenie zakresu niezbędnej do wybudowania infrastruktury technicznej,
społecznej lub lokali mieszkalnych, w przypadku gdy z nieruchomością powiązano
obowiązek zawarcia umowy urbanistycznej;
5) określenie zasad kompozycji przestrzennej nowej zabudowy i harmonizowania
planowanej zabudowy z zabudową istniejącą.
W odniesieniu do ustaleń z pkt 2, dotyczących koncepcji organizacji ruchu na drogach
publicznych, przewidziano w tym zakresie rozszerzenie kompetencji planistycznej
gminy ponad wskazywaną w dotychczasowych planach miejscowych klasę drogi (§ 4
pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu
32

projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Miejscowy plan
rewitalizacji umożliwi przesądzenie przez gminę zasad kształtowania pasa drogowego
jako przestrzeni publicznej, przewidując środki mające na celu uspokojenie ruchu lub
wprowadzenie przestrzeni wspólnych (np. opartych o wzorzec miejskiego podwórca –
woonerf).
Dodatkowo zawarto możliwość wyposażenia planu w wizualizację przyjętych w nim
rozwiązań. Jest to spełnienie postulatów zgłaszanych przez środowiska urbanistów oraz
organizacji pozarządowych, podnoszące istotną rolę wizualizacji rozwiązań
planistycznych dla czytelności planu i możliwości poddania go realnym konsultacjom
społecznym – te zaś są jedną z głównych zasad postępowania w sprawach dotyczących
rewitalizacji (patrz: rozdział 2). Dodatkowym elementem mpr może być koncepcja
urbanistyczna, której szczegółowy zakres określono w art. 37g ust. 4 zmienianej
ustawy. Koncepcja urbanistyczna, stanowiąc element pośredni pomiędzy planowaniem
urbanistycznym a projektowaniem budowlanym, zbliża mpr do instrumentu urbanistyki
operacyjnej, za pomocą których możliwa jest – w razie potrzeb – szczegółowa regulacja
warunków zagospodarowania terenów szczególnie cennych. Zbliżone do roli koncepcji
urbanistycznej są również ustalenia mpr, o których mowa w pkt 1 ww. wyliczenia.
W zakresie ustaleń z pkt 3, możliwych do zawarcia w mpr, dotyczących określenia
maksymalnej powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, w tym obszarów
rozmieszczenia obiektów handlowych o wskazanej w planie powierzchni sprzedaży, a
także dopuszczalnych lub zabronionych rodzajów działalności handlowej, należy
wskazać, że upzp w obecnym brzmieniu wprowadza w ograniczonym stopniu regulacje
dotyczące handlu (art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp), należy je jednak ocenić jako
niewystarczające dla przeciwdziałania stanowi kryzysowemu, w przypadku gdy w
gminnym programie rewitalizacji zidentyfikowano deficyty w zakresie dostępu do
usług. Planowanie przestrzenne jest procesem interdyscyplinarnym, w ramach którego
rozwiązywane są problemy z zakresu wielu polityk publicznych, które mają wymiar
terytorialny. Istota interwencji planistycznej to określenie dopuszczalnych sposobów
korzystania z nieruchomości – w celu poszanowania interesu publicznego, będącego
funkcją ładu przestrzennego. W rozwiniętych systemach planistycznych istnieją
rozbudowane regulacje dotyczące bilansowania działalności handlowej, która stanowi
jedną z istotnych funkcji będących generatorem dalszych zjawisk przestrzennych (z
33

zakresu komunikacji, ale także w sferze ożywiania obszarów śródmiejskich). Można
wskazać na przykład duńskiej ustawy planistycznej (tekst jednolity nr 813 z 21 lipca
2007 r.), która zawiera wyeksponowany rozdział (2D) poświęcony regulacji handlu. W
art. 5l tej ustawy stwierdzono, że wśród celów planowania przestrzennego znajduje się
promowanie dostępności do zróżnicowanych obiektów handlowych w małych i
średnich miastach, a także dzielnicach dużych miast, zapewnienie, aby obszary
przeznaczone pod cele handlowe miały zapewniony dobry dostęp za pomocą różnych
środków transportu, włączając transport pieszy, rowerowy oraz publiczny, a także
promowanie zrównoważonej struktury handlu, która ogranicza dystans, jaki mają do
pokonania klienci. Dalsze regulacje tej ustawy dają gminie możliwość szerokiej
regulacji w zakresie handlu detalicznego, m.in. poprzez ustalanie ilościowych limitów
obiektów danego typu na obszarze objętym aktem planistycznym. Również w polskich
regulacjach prawnych można natrafić na ograniczone rozwiązania mające cechy
regulacji działalności handlowej – wspomniano o nich w kwestionowanym akapicie.
Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że państwo ma szeroko zakrojone
kompetencje w zakresie kształtowania ładu przestrzennego za pomocą narzędzi
władczych (tak np. ETPCz w wyroku w sprawie nr 10446/03 Buczkiewicz vs. Polska z
dnia 26 lutego 2008 r.: „W dziedzinie zagospodarowania i planowania przestrzennego
Układające się Państwa cieszą się szerokim marginesem uznania przy realizowaniu
swych polityk.”). Niezbędne jest także przeanalizowanie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie K 46/07, dotyczącej ustawy regulującej działalność
obiektów wielkopowierzchniowych. Istotą badanego w sprawie problemu był
uznaniowy i indywidualny charakter rozstrzygnięcia pozwalającego na funkcjonowanie
takiego obiektu, mający w istocie charakter koncesji, do której uzyskania wymagane
były np. opinie organów kolegialnych. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zawarł jednak
niezwykle istotne stwierdzenia. Przede wszystkim TK stwierdził, że „„Wolność
działalności gospodarczej” […] nie ma charakteru absolutnego, może i musi podlegać
różnego rodzaju ograniczeniom, co wynika choćby z zaakcentowania w art. 20
„społecznego” charakteru gospodarki rynkowej. Ograniczenia te, ze względu na
charakter działalności gospodarczej i jej bliski związek z interesami innych osób oraz
interesem publicznym, mogą być większe niż w odniesieniu do praw lub wolności o
34

charakterze osobistym bądź politycznym. W interesie państwa leży bowiem tworzenie
ram prawnych obrotu gospodarczego, pozwalających zminimalizować niekorzystne
skutki mechanizmów wolnorynkowych, o ile skutki te ujawniają się w sferze nieobojętnej
dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Mimo
powyższego ustawodawca nie może wolności działalności gospodarczej reglamentować
w sposób dowolny, a art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa warunki: w
płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w
płaszczyźnie materialnej zaś – by uzasadnione było „ważnym interesem publicznym”.
Ów „ważny interes publiczny” – choć jest kategorią ocenną – nie może być
interpretowany rozszerzająco ani prowadzić do ograniczenia innego odrębnego prawa,
a konstytucyjnie dopuszczalne ograniczenie musi być na tyle merytorycznie
uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej rachunek
aksjologiczny przeważył na jego korzyść.”. W końcowej części uzasadnienia zawarto
ponadto stwierdzenie, że „Trybunał Konstytucyjny nie traci z pola widzenia faktu, że
funkcjonowanie sklepów, zwanych potocznie supermarketami, rodzi problemy, natury
zarówno ekonomicznej, jak i społecznej.”. Projektowane rozwiązanie funkcjonować
będzie w granicach władztwa planistycznego gminy, którego przekroczenie
każdorazowo kontrolowane jest przez organy sprawujące nadzór jurydyczny nad gminą.
Istnieć będzie zatem zarówno mechanizm wyważania celów i zakresu ingerencji
przestrzennej (w ramach procedury planistycznej), jak i kontroli zasadności tych
rozstrzygnięć. Rozwiązanie, zakładające wprowadzenie ograniczeń w drodze aktu
prawa miejscowego, jest również zgodne z dyrektywą usługową (dyrektywa
2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca
usług na rynku wewnętrznym [Dz. Urz. UE. L 376 z 27.12.2006, str. 36]), której
ograniczenia dotyczą w przeważającej mierze postępowań indywidualnych w
przedmiocie umożliwienia wykonywania działalności gospodarczej.
Regulacje mpr wymienione w pkt 2 i 3 ww. wyliczenia nie będą podlegały zasadzie
określonej w art. 35 upzp, która w doktrynie nazywana jest zasadą braku skutków
rzeczowych planu miejscowego. Zgodnie z art. 35 upzp, tereny, których przeznaczenie
plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu
ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób
ich tymczasowego zagospodarowania. Wejście w życie planu miejscowego nie wiąże
35