Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw

temat hurtowego rynku energii oraz, w przypadku gdy zachodzi podejrzenie dokonania
manipulacji lub próby manipulacji w kontekście transgranicznym, podejmowanie
współpracy w grupach dochodzeniowych mających na celu przeciwdziałanie
nadużyciom na międzynarodowym hurtowym rynku energii. Ze względu na fakt, że
manipulację oraz próbę manipulacji zdefiniowano w słowniczku pojęć ustawowych, nie
jest konieczne w przepisie merytorycznym określanie, na czym ona polega. Inaczej jest
z niewłaściwym wykorzystaniem informacji wewnętrznej, która nie jest zdefiniowana w
rozporządzeniu REMIT, stąd nie można było odwołać się do definicji zawartej w tym
akcie. Określono zatem, że ustawodawca przez niezgodne z prawem wykorzystywanie
informacji wewnętrznej rozumie wszelkie działania wbrew zakazom określonym
w art. 3 ust. 1 rozporządzenia REMIT.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia REMIT, osobom posiadającym informację
wewnętrzną dotyczącą produktu energetycznego sprzedawanego w obrocie hurtowym
zakazuje się:
a) wykorzystywania takiej informacji poprzez nabywanie lub zbywanie lub próbę
nabycia lub zbycia, na rachunek własny lub na rachunek osoby trzeciej,
bezpośrednio lub pośrednio, produktów energetycznych sprzedawanych w obrocie
hurtowym, których informacja ta dotyczy;
b) ujawniania takiej informacji jakiejkolwiek innej osobie, chyba że takie ujawnianie
odbywa się w ramach standardowych czynności wykonywanych przez te osoby w
ramach zatrudnienia, wykonywania swojego zawodu lub obowiązków;
c) zalecania innej osobie, w oparciu o informację wewnętrzną, nabycia lub zbycia
produktów energetycznych sprzedawanych w obrocie hurtowym, do których odnosi
się ta informacja, lub nakłaniania innej osoby, w oparciu o informację wewnętrzną,
do nabycia lub zbycia takich produktów.
Mając na względzie powyższe obszary wymagające monitorowania i badania przez
Prezesa URE, przyznano temu organowi uprawnienia mające służyć do wykonywania
ww. zadań.
Wprowadzenie możliwości przeprowadzania kontroli przez upoważnionych przez
Prezesa URE pracowników Urzędu Regulacji Energetyki będzie skutecznym
narzędziem do wykrywania nadużyć i manipulacji na rynku, czyli do wykonywania
obowiązków wynikających z rozporządzenia REMIT. Instytucja kontroli, obok
uprawnienia do żądania od przedsiębiorców przekazania wszelkich koniecznych
10

informacji i dokumentów, będzie najważniejszym i najbardziej skutecznym
uprawnieniem dochodzeniowym przysługującym Prezesowi URE. Instytucja ta
(zwłaszcza w połączeniu z instytucją przeszukania, które może być przeprowadzone w
toku kontroli) pozwala Prezesowi URE na skuteczne wykonywanie jego ustawowych
zadań w celu ochrony rynku przed manipulacjami i innymi nadużyciami. Regulacja ta
jest wzorowana na sprawdzonym i utrwalonym sposobie przeprowadzania
postępowania kontrolnego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
dla spraw znajdujących się w zakresie właściwości tego organu, i zawarta jest w
ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Z uwagi na fakt, że zakres
przedmiotowy dokonywanych manipulacji może być szeroki, przewidziano
uprawnienie upoważnienia przez Prezesa URE do udziału w kontroli osoby posiadającej
wiadomości specjalne, jeżeli do przeprowadzenia kontroli niezbędne są tego rodzaju
wiadomości. W projekcie przepisów określono również tryb przeprowadzania kontroli
poprzez określenie: co powinno zawierać upoważnienie do przeprowadzenia kontroli,
obowiązku doręczania upoważnienia i okazywanie legitymacji służbowej, sposobu
zachowania w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej.
Z uwagi na konieczność odróżnienia kontroli prowadzonej na potrzeby wykrywania
nieprawidłowości na hurtowym rynku energii, tj. wykonywania obowiązków
wynikających z rozporządzenia REMIT, od kontroli prowadzonej przez
przedsiębiorstwa energetyczne na podstawie art. 6 ustawy – Prawo energetyczne,
zdecydowano się na nazwanie tej kontroli „kontrolą REMIT”, nawiązując tym samym
do anglojęzycznego skrótu tytułu wdrażanego rozporządzenia (Regulation on wholesale
energy market integrity and transparency), stanowiącego powszechnie używany w
obrocie skrót tego aktu prawnego. Podobnie, aby uniknąć ewentualnych wątpliwości
interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego kontroli, kontrolujący jest nazywany
„pracownikiem kontrolującym”, a kontrolowanym jest „podmiot kontrolowany”.
Kontrola REMIT będzie prowadzona na podstawie upoważnienia do jej
przeprowadzania, wydanego przez Prezesa URE. W projekcie szczegółowo określono
zawartość takiego upoważnienia.
Istotnym elementem sposobu i trybu przeprowadzania kontroli jest określenie katalogu
uprawnień kontrolującego. Do uprawnień tych zaliczono uprawnienie do wstępu na
grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń oraz środków transportu
kontrolowanego; żądania udostępnienia akt, ksiąg, wszelkiego rodzaju dokumentów i
11

nośników informacji związanych z przedmiotem kontroli oraz ich odpisów i wyciągów,
a także sporządzania z nich notatek; żądania ustnych wyjaśnień dotyczących
przedmiotu kontroli; żądania informacji od osób, które biorą lub brały udział w sposób
pośredni lub bezpośredni w zawieraniu kontrolowanych transakcji; przeprowadzania
kontroli w siedzibie kontrolowanego. Projekt przewiduje również możliwość
korzystania przez kontrolującego w toku całej kontroli z funkcjonariuszy innych
organów kontroli państwowej lub Policji. Należy zwrócić uwagę, że organy kontroli
państwowej wskazane są m.in. w rozdziale IX Konstytucji RP, do których należą:
Najwyższa Izba Kontroli (art. 202–207), Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 208–212)
oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213–215). Jednakże dla zapewnienia
wykonania obowiązków wynikających z rozporządzenia REMIT praktyczną i
najważniejszą rolę będą prawdopodobnie odgrywały organy ochrony w obszarze
regulowanej działalności gospodarczej, czyli Prezes URE, Przewodniczący KNF,
Prezes UOKiK oraz prokuratura.
Przepisy projektu ustawy przewidują możliwość utrwalania za pomocą urządzeń
rejestrujących obraz lub dźwięk przebiegu kontroli lub poszczególnych czynności w jej
toku, tzn. np. przeszukania lub składania ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu i
zakresu kontroli. Utrwalanie może jednak mieć miejsce jedynie w przypadkach
uzasadnionych. Takim przypadkiem może być odbieranie istotnych ustnych wyjaśnień
dotyczących przedmiotu i zakresu kontroli (uzasadnieniem może być obawa, że
składający wyjaśnienia będzie później kwestionował treść udzielonych wyjaśnień) czy
też przeglądanie przez kontrolujących istotnych dokumentów, co do których
podnoszone są zarzuty, że dokumenty korzystają z ochrony poufności z uwagi na
komunikację pomiędzy wykwalifikowanym prawnikiem a klientem. Dodatkowo
warunkiem niezbędnym do rozpoczęcia utrwalania przebiegu kontroli lub
poszczególnych czynności jest poinformowanie kontrolowanego (a nie np. pracownika,
którego wyjaśnienia będą utrwalane) o takim zamiarze. Uprzednia zgoda
kontrolowanego (wyraźna lub dorozumiana) na utrwalanie nie jest jednak wymagana. A
zatem utrwalanie może mieć miejsce nawet wbrew woli kontrolowanego (istotne jest
jedynie uprzednie poinformowanie go o tym).
Przeszukanie uregulowane w projektowanych przepisach dotyczących kontroli jest
czynnością, która – jako środek przymusu – ma na celu samodzielne (tj. niezależnie od
zgody czy pomocy przeszukiwanego przedsiębiorcy) pozyskiwanie z pomieszczeń lub
12

rzeczy przeszukiwanego przedsiębiorcy, przez organ kontrolujący – za zgodą sądu
ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK) oraz w toku przeprowadzanej kontroli –
materiałów mogących stanowić dowód w postępowaniu przed Prezesem URE.
Przeszukanie pomieszczeń lub rzeczy, w przeciwieństwie do kontroli, nie wymaga
pozytywnego współdziałania ze strony przeszukiwanego przedsiębiorcy. Ten ostatni nie
jest zobowiązany wydawać żądanych dokumentów czy też udzielać ustnych wyjaśnień.
Innymi słowy kontrolujący, dokonując przeszukania w zakresie wstępu na grunt oraz do
budynków, lokali lub innych pomieszczeń oraz środków transportu kontrolowanego, jak
również w zakresie dostępu do akt, ksiąg, wszelkiego rodzaju dokumentów i nośników
informacji ma takie same uprawnienia, jak w toku kontroli, z tym że nie musi polegać
na kontrolowanym i może samodzielnie uzyskiwać do nich dostęp i je przeglądać. Z
uwagi na fakt, że przeszukanie w powyższym trybie dalece ingeruje w sferę praw i
wolności przedsiębiorcy, ustawodawca zadecydował, że do podjęcia przeszukania
niezbędne jest uzyskanie przez Prezesa URE zgody SOKiK. Uzyskanie zgody SOKiK –
w formie postanowienia – na dokonanie przeszukania pomieszczeń lub rzeczy
przedsiębiorcy wymaga uprzedniego złożenia przez Prezesa URE wniosku.
Wniosek Prezesa Urzędu o wydanie zgody na przeszukanie przede wszystkim musi
wskazywać potrzebę dokonania przeszukania pomieszczeń lub rzeczy określonego
przedsiębiorcy. Musi zatem być wykazana uzasadniona podstawa do przypuszczenia, że
materiały mogące stanowić dowód w postępowaniu antymonopolowym znajdują się w
pomieszczeniach lub wśród rzeczy przedsiębiorcy, u którego ma być dokonane
przeszukanie, oraz że uzyskanie tych materiałów może nie być możliwe w innym
trybie, albowiem przedsiębiorca może nie chcieć ich dobrowolnie wydać z obawy o
możliwość samooskarżenia się. Projektowany przepis art. 23g ust. 4 odsyła, w sprawach
nieuregulowanych w ustawie, do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu
postępowania karnego (k.p.k.) mających zastosowanie do przeszukania. Chodzi tutaj
zatem o przepisy art. 217–236a k.p.k.
Konsekwencją dokonania przeszukania jest również ciążący na kontrolujących
obowiązek sporządzenia protokołu przeszukania, zgodnie z treścią przepisu art. 229 i
art. 143 k.p.k. w zw. z art. 23g ust. 4 projektu nowelizowanej ustawy. Protokół
przeszukania powinien stanowić załącznik do protokołu kontroli.
W projektowanym art. 23e skonkretyzowano obowiązek współpracy w toku kontroli
ciążący na kontrolowanym oraz osobie przez niego upoważnionej oraz wyznaczono
13

granice i zakres tego obowiązku. Katalog obowiązków przewidziany w tym przepisie
ma charakter zamknięty, co oznacza, że poza tymi obowiązkami (oraz innymi wyraźnie
wynikającymi z innych przepisów dot. kontroli) na kontrolowanym lub osobie przez
niego upoważnionej nie powinny ciążyć inne lub szersze obowiązki. W przepisie tym
wskazano również krąg podmiotowy osób, które mogą odmówić udzielenia informacji
lub współdziałania w toku kontroli wtedy, gdy naraziłoby to je lub ich małżonka,
wstępnych, zstępnych, rodzeństwo oraz powinowatych w tej samej linii lub stopniu, jak
również osoby pozostające w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, a także
osobę pozostającą we wspólnym pożyciu, jak i po ustaniu wspólnego pożycia, na
odpowiedzialność karną.
W projektowanym art. 23f dookreślono ciążący na kontrolowanym przedsiębiorcy
obowiązek pozytywnego współdziałania w toku kontroli, poprzez wyliczenie (o
charakterze niezamkniętym) czynności o charakterze organizacyjnym i technicznym,
które powinny być wykonywane w ramach tego współdziałania. Oznacza to, że zakres
obowiązku zapewnienia kontrolującym i osobom upoważnionym do udziału w kontroli
warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli jest nie do
końca sprecyzowany (jest otwarty) i w praktyce może być szerszy niż wynika to z
przepisu. W toku kontroli kontrolujący mogą zatem zażądać od kontrolowanego lub
osoby przez niego upoważnionej spełnienia innych jeszcze wymogów lub czynności
niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli niż wymienione w tym przepisie.
Z uwagi na konieczność uelastycznienia i dostosowanie do potrzeb wykonywania
przedmiotowej kontroli w sytuacji, gdy kontrola miałaby polegać na weryfikacji
określonych dokumentów, określono, że czynności kontrolne mogą być podejmowane
również w szczególności w siedzibie Urzędu, jeżeli jest to uzasadnione charakterem
tych czynności oraz może przyczynić się to do szybszego i skuteczniejszego
przeprowadzenia kontroli.
Po przeprowadzeniu kontroli w trybie i na zasadach określonych w projektowanych
przepisach, Prezes URE jest obowiązany do udokumentowania przebiegu
przeprowadzonej kontroli w protokole kontroli. Przewidziany w tym przepisie
obowiązek nałożony na kontrolujących realizuje zasadę pisemności postępowania przed
organami administracji publicznej (art. 14 § 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego). Protokół powinien w sposób zwięzły przedstawiać przebieg każdej
istotnej czynności podjętej przez kontrolujących w toku kontroli oraz powinien być
14