Rządowy projekt ustawy - Prawo o zgromadzeniach

ustawy, uzasadniona jest teza, że właściwym rozwiązaniem jest opracowanie projektu nowej
ustawy – Prawo o zgromadzeniach.
II. Zasadnicze różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach definiowała
pojęcie „zgromadzenia” przez użycie kryterium liczebności, wyłączając tym samym z zakresu
zgromadzeń zgrupowania poniżej 15 osób. W ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 września 2014 r. rozwiązanie takie zostało uznane za niezgodne z art. 57 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. z uwagi na brak zagwarantowania
dostatecznej ochrony takim zgrupowaniom ze strony organów władzy publicznej.
Wychodząc naprzeciw tezom postawionym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 września 2014 r., w projekcie zawarto rozwiązania odnoszące się zarówno do zgromadzeń
podlegających uprzedniej notyfikacji, jak i zwolnionych z obowiązku notyfikacji. Projekt
definiuje zgromadzenie jako zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla
nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w
celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Definicja ta nie ogranicza
wolności zgromadzeń z uwagi na liczbę jego uczestników (dotychczas co najmniej 15 osób).
Organizatorzy zgromadzenia obowiązani są je notyfikować w taki sposób, aby wiadomość o
nim dotarła do organu gminy nie później niż na 6 dni i nie wcześniej niż na 30 dni przed
planowaną datą zgromadzenia. Określenie minimalnego 6-dniowego terminu na
zawiadomienie organu gminy jest optymalne, uwzględniwszy możliwość wystąpienia tzw.
zgromadzeń krzyżujących się. Termin ten powinien pozwolić również na rozpatrzenie
odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przed planowaną datą zgromadzenia, jak
również dać możliwość przeprowadzenia przez organ gminy – fakultatywnie – rozprawy
administracyjnej.
W związku z wprowadzeniem przepisów dotyczących zgromadzeń spontanicznych będących
reakcją na bieżące wydarzenia oraz przyznaniem gminom możliwości określania miejsc, w
których odbycie zgromadzenia nie będzie wymagało notyfikacji żadnemu organowi,
wydłużenie terminu na zgłoszenie zgromadzenia z 3 dni roboczych na 6 dni należy uznać za
konieczne, zwłaszcza ze względu na potrzebę uwzględnienia wytycznych Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko
Polsce.
2
W celu spełnienia wymogów prawa międzynarodowego zakładających, że dla efektywności
korzystania z wolności zgromadzeń istotne jest, aby prawo powszechnie obowiązujące
określało terminy, w granicach których władze powinny działać przy wydawaniu decyzji
zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem, w taki sposób, aby umożliwić
sądowe rozstrzygnięcie w sprawie odwołań w tym przedmiocie przed planowanym dniem
organizowanego zgromadzenia, proponuje się ukształtowanie odmiennej od dotychczasowej
procedury odwoławczej od decyzji o zakazie zgromadzenia. W tym celu, podobnie jak w
sprawach rozpatrywanych w tzw. trybie wyborczym, proponuje się przyznanie organizatorowi
prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia do sądu
powszechnego (sądu okręgowego), który rozpatrywałby je w postępowaniu nieprocesowym
niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania. Od
postanowienia sądu okręgowego przysługiwałoby, w myśl projektu, zażalenie do sądu
apelacyjnego, który rozpatrywałby je w terminie 24 godzin. Postanowienie sądu apelacyjnego
kończyłoby drogę sądową, ponieważ projekt przewiduje, że skarga kasacyjna nie będzie
przysługiwała. Natomiast samo postanowienie sądu apelacyjnego będzie podlegało
natychmiastowemu wykonaniu.
Podmiotem odpowiedzialnym za pokojowy przebieg zgromadzenia będzie organizator tego
zgromadzenia oraz jego przewodniczący. Jeżeli uczestnicy zgromadzenia nie podporządkują
się poleceniom przewodniczącego lub gdy zgromadzenie będzie naruszało przepisy ustawy
albo przepisy karne, podmiot ten powinien zgromadzenie rozwiązać. W sytuacji gdy
przewodniczący nie rozwiąże zgromadzenia mimo uprzedzenia go przez przedstawiciela
organu gminy o takiej konieczności, to zgromadzenie będzie mogło być rozwiązane właśnie
przez przedstawiciela organu gminy, o ile przebieg zgromadzenia będzie zagrażał życiu lub
zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy zgromadzenie będzie naruszało
przepisy ustawy albo przepisy karne.
Uwzględniając postulaty formułowane w ramach debaty publicznej przez stronę społeczną,
projekt przewiduje uproszczoną formę notyfikacji zgromadzenia, w której został skrócony do
co najmniej 2 dni termin na dokonanie takiej notyfikacji. Zgromadzenie, aby mogło zostać
zgłoszone w trybie uproszczonym, nie może powodować utrudnienia dla ruchu drogowego.
Do zgromadzeń takich nie będą miały zastosowania przepisy dotyczące zakazu organizacji
zgromadzeń. Wydanie takiej decyzji uniemożliwiałoby bowiem przeprowadzenie opisanej
powyżej procedury odwoławczej.
3
Biorąc pod uwagę, że zadania w zakresie postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń
będą należały do zadań zleconych gminy (art. 6 projektu), w związku z zaproponowanym
skróconym terminem zgłoszenia zawiadomienia w trybie uproszczonym – proponuje się, aby
gmina realizowała to zadanie przez gminne (miejskie) centrum zarządzania kryzysowego, a w
sytuacji gdyby nie zostało ono utworzone – przez wojewódzkie centrum zarządzenia
kryzysowego. Rozwiązanie takie należy uznać za optymalne, z uwagi na fakt, że centra
działają permanentnie i w każdym czasie mogą przekazać informacje o zgłoszeniu
zgromadzenia do wszystkich zainteresowanych służb państwowych.
Wychodząc naprzeciw tezom postawionym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 września 2014 r. sygn. akt K 44/12, projekt wprowadza do polskiego systemu prawnego
definicję zgromadzenia spontanicznego, którym jest „zgromadzenie, które odbywa się w
związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem
związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało
istotne z punktu widzenia debaty publicznej”. Zgromadzenia takie nie byłyby objęte
obowiązkiem uprzedniego złożenia zawiadomienia o zamiarze jego odbycia. Natomiast w
projekcie ustawy zostały wymienione przesłanki, których zaistnienie prowadziłoby do
rozwiązania takiego zgromadzenia. Przesłanki te są następujące:
1) przebieg zgromadzenia zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych
rozmiarach;
2) przebieg zgromadzenia powoduje poważne zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku
publicznego;
3) zgromadzenie powoduje istotne zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu
drogowego na drogach publicznych lub takie utrudnienia dla ruchu drogowego, które
stanowią istotne zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego na drogach
publicznych;
4) zgromadzenie narusza przepisy ustawy lub przepisy karne;
5) zgromadzenie zakłóca przebieg innych zgromadzeń zgłaszanych w trybie zwykłym lub
uproszczonym.
Wskazany wyżej katalog przesłanek, których wystąpienie daje możliwość rozwiązania
zgromadzenia spontanicznego, jest konieczny z uwagi na odformalizowany charakter takiego
zgromadzenia, jak również na to, że zgromadzenia takie powstają w związku z
jednorazowym, nagłym oraz nieprzewidzianym wydarzeniem w przestrzeni publicznej i z
tego punktu widzenia brak jest możliwości uprzedniego przygotowania organów władzy
4
publicznej do zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom takiego zgromadzenia oraz osobom
trzecim, jak również porządku publicznego w czasie jego trwania.
W ramach uzupełnienia systemowych gwarancji wolności gromadzenia się do projektu
recypowano rozwiązanie obowiązujące w aktualnej ustawie, zgodnie z którym rada gminy
może wyznaczyć miejsca, w których będzie możliwe odbycie zgromadzenia bez
jakichkolwiek obowiązków informacyjnych i w każdym czasie. Uczestnicy zgromadzenia
zorganizowanego w takim miejscu będą jednakże musieli liczyć się z tym, że Policja nie
będzie czuwała nad niezakłóconym przebiegiem tego zgromadzenia od początku, lecz dopiero
od momentu uzyskania zawiadomienia o zaistniałym w jego trakcie zagrożeniu.
W aktualnym stanie prawnym brak jest szczegółowej regulacji dotyczącej sposobów
zawiadamiania przez organizatora zgromadzenia o zamiarze jego zorganizowania.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują, iż brak określenia sposobów zawiadamiania o
zamiarze zorganizowania zgromadzenia, co ma znaczenie m.in. w okolicznościach
przeprowadzania zgromadzeń stanowiących reakcję na nagłe zdarzenie, stanowił istotną
przeszkodę dla skutecznego odbycia zgromadzenia. Proponowana nowelizacja przewiduje
katalog sposobów zawiadamiania o zamiarze zorganizowania zgromadzenia.
Dotychczasowa regulacja zgromadzeń krzyżujących się została w ww. wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 18 września 2014 r. uznana za niespełniającą kryterium precyzyjności
oraz jasności regulacji prawnej, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP. W projektowanej
ustawie zaproponowano nowy mechanizm postępowania precyzyjnie określający zasady
pierwszeństwa wniesienia zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia oraz
przewidziano możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Zaproponowane w tym zakresie rozwiązania mają na celu przede wszystkim zapewnienie
ochrony i bezpieczeństwa uczestnikom zgromadzenia oraz jego pokojowego przebiegu.
Dlatego też właściwe organy władzy publicznej powinny mieć zagwarantowany ułatwiony
kontakt z organizatorem.
Proponuje się wprowadzenie nowych, niewystępujących w obowiązującej ustawie, rozwiązań
w zakresie uproszczonego elektronicznego obiegu dokumentów w relacji obywatel – organ
administracji publicznej.
Poza wskazanymi zmianami o charakterze zasadniczym, projektowana ustawa zawiera szereg
innych regulacji, w tym o charakterze porządkującym i dostosowującym do ww. wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2014 r. o sygn. akt K 44/12 czy też do
5
wytycznych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 3 maja 2007 r.
w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce.
III. Omówienie projektowanych zmian
1. Przepisy ogólne
(Art. 1)
W art. 1 projektu określono zakres przedmiotowy ustawy. Jednocześnie zrezygnowano z
powielania art. 57 Konstytucji RP, jak to ma miejsce w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca
1990 r. – Prawo o zgromadzeniach.
(Art. 2)
W art. 2 projektu, analogicznie jak w art. 4 obowiązującej ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. –
Prawo o zgromadzeniach, wskazano, w odniesieniu do których zgromadzeń ustawa nie będzie
miała zastosowania. Dodatkowo ujednolicono projektowane brzmienie art. 2 pkt 2 projektu
ustawy z art. 25 ust. 1 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca posłużył się określeniem
„kościoły i inne związki wyznaniowe”. Zamieniono także sformułowanie „organy państwa
lub organy samorządu terytorialnego” na pojęcie „organów władzy publicznej” w celu
ujednolicenia z terminologią, jaką posługuje się Konstytucja RP.
(Art. 3)
W art. 3 ust. 1 projektu zdefiniowano zgromadzenie jako zgrupowanie osób na otwartej
przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia
wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych.
Ponadto w ust. 2 projekt wprowadza pojęcie zgromadzenia spontanicznego, tj. zgromadzenia,
które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego
przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, której odbycie w innym terminie
byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej. Przyjęte rozwiązanie
wprowadza możliwość organizacji pokojowych zgromadzeń odnoszących się do aktualnych
wydarzeń i uczestnictwa w takich zgromadzeniach, co stanowi istotę wolności wyrażonej w
art. 57 Konstytucji RP.
(Art. 4)
W art. 4 ust. 1 projektu określono niezbędne ograniczenia wolności zgromadzeń, zgodnie z
dyspozycją art. 57 zdanie drugie Konstytucji RP, przez wskazanie podmiotów, którym nie
przysługuje prawo organizowania zgromadzeń. Zgodnie z przedstawionym przepisem prawo
6